《尚书·洪范》中，有八项施政要务，第一是食，第二是货。食即是粮食生产，生产可供人们食用的粮食；货指的是像人们所穿的布帛，用五金（黄金、白银、赤铜、青铅、黑铁）龟贝制成的货币。有了货币，人们即可以在市场上进行货物交易，互通有无，从而生财牟利。这二者关系着国计民生，从上古时神农氏时代，即在人们的生活中发挥着重要作用。《易经·系辞下》中有：“斫木为耜，煣木为耒，耒耨耕种，指导百姓使用。”有了先进农具，即可以生产出更多的粮食，满足人们生活中的需求。《易经·系辞下》中还有：“日中为市，百姓聚集，汇聚各地来的货物，交易完毕归去，互通有无，各取所需。”通过货币进行交换，货物才会有流通。有了充足的粮食，还有流通顺畅的货物，国家才能够富强，百姓的生活才能够富足，礼仪教化的作用也才能够体现出效果。黄帝以后，“货物交易更加方便，人们通过交换，获取巨大的利益，乐此不疲。”《尚书·尧典》中记载，尧帝诏命自己的四个儿子：“指导人们按照时令转换，掌握农业生产中的播种与收获。”舜帝诏命后稷：“解决农业歉收，粮食不足的问题。”把这些当作施政中的要务。禹率领民众平息洪水后，将全国划分为九州，按照土地肥瘠，距离京畿远近，交纳贡赋，进贡土畜特产。商业贸易促进了货物流通，人们通过互通有无，诸侯间的联系更加紧密。在殷商和周代，商业活动更为频繁，这些在《诗经》和《尚书》中均有记载，通过商业流通，人们的生活富足，安其居，乐其业，有了富裕的生活，再施以教化和引导，辅之以文化教育。因此《易经》中讲：“天地的功德，在于使万物茁壮成长，圣人所重视的，是享有尊贵的地位；如何巩固王权，在于实施仁政，团结民众，让民众拥有财产。”人们拥有了财产，帝王才能够更好地团结民众，巩固王权。治理好属下的百姓，顺应天地时令的变化，这是帝王治国理政的根本要务。古人还说：“不患寡而患不均，不患贫而患不安；平均财富，减少贫困，百姓和睦，不拘众寡，就没有国家危亡的忧患。”圣王为了治理百姓，修建城郭，百姓在城郭中安居乐业，在城郭外修建井田、庐舍，圣王还要安排集市贸易，通过货物流通，让百姓互通有无；圣王还要建立庠序学校，通过学校教育，让百姓接受教化；士农工商，各行各业均有着归属。以读书从政做官为主的，称为士；以种田生产粮食为主的，称为农；以技艺制作器物为主的，称为工；以流通货物贸易为主的，称为商。按照主业不同，即有了职业上的分工，各行各业均有着本行业的杰出人才，凭借能力从事本业，政府中没有无能的官员，城邑中没有无业的游民，农村中没有闲置的土地。

君王治理百姓，要重视土地对于百姓的重要性。因此要精确地丈量土地，确定井田边界。六尺为一步，百步为一亩，百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井，一井有方圆一里，共有九夫。由八家百姓共同拥有，每家耕种私田百亩，公田十亩，八家共耕种八百八十亩田地，剩余二十亩用来建造房屋和庐舍。八家农户，出入为邻，相互帮助，如果家中有病人，则相互救助，团结在一起，和睦共处，共同接受教育，共同生产劳动，共同负担国家的赋税徭役。

百姓从国家接受农田，上等农田为每家一百亩，中等农田为每家二百亩，下等农田为每家三百亩。每年耕种的上等农田，不必休耕；中等农田需要耕种一年，休耕一年；下等农田则需要耕种一年，休耕两年。三年中如何轮换耕种，由农民自行掌握。每户农家，由一位户主接受农田，家中的其他男丁，以劳动力人口接受农田。士工商也接受国家授予的农田，只是五户接受的农田，相当于一户农家接受的农田。平均分配国家资产，用法律形式固定下来。如果是山林、湖沼、土塬、丘陵、盐碱地，则按照土地的肥廋程度，划分出等级。按照规定，农民耕种国家的土地，需要缴纳赋、税。公田要缴纳十分之一的赋税，手工业，商业，经纪人，按照授田的亩数，同样要缴纳赋税。收缴上来的赋作为供养军队中的车马，训练士兵，还有一部分作为政府、国库的物质储备，以及赏赐的需要。税收则作为祭祀天地、宗庙、百神的费用，以及天子的花费和百官俸禄的开支，官府诸项事务的开支，等等。年满二十岁的百姓开始接受国家授予的农田，年满六十岁则交还农田。七十岁以上，由国家供养；十岁以下的儿童，由国家抚养；十一岁以上，开始参加劳动生产。在粮食种植的过程中，五谷杂粮要交替播种，以预防农作物发生病虫害。农田中不得栽植树木，以免妨害作物生长。农田要精耕细作，收获时要快收、快打、快藏。在庐舍的周围，要栽种桑树；菜园的管理，要畦垄整齐；瓜果蔬菜的种植，要精心打理。鸡犬猪羊的繁殖，要按照时令，妇女养蚕织布，五十岁可以穿丝织的衣服，七十岁的老人可以享受肉食。

百姓居住的房屋，靠近农田的叫做庐舍；住在城邑或者聚居地的叫做里巷。五家为一组，称为邻居；五邻二十五家组成一个里巷；四个里巷组成一个族群；五个族群组成一个乡党；五个乡党组成一个州；五个州就是一个乡。一个乡，有一万二千户人家。邻长的职务最低，由此往上推，一级高过一级，到了乡，就是乡卿。在每个里设置学校，叫做序；到了乡，学校的名字称为庠。序是基础教育，对礼进行启蒙，到了庠就要进行礼的训练。在春天里，百姓居住在田野旁边的庐舍，开始一年的耕作；到了冬天农事完毕，再一起返回城邑里的家中居住。《诗经》中有：“二月春耕到，我与妻儿，吃饱喝足，准备农耕。”《诗经》中还有：“十月蟋蟀，床下躲藏，迎来年关，我与妻儿，返回旧屋。”官府告诫百姓顺应时令的变化，平时预防盗贼，演习礼仪，学习文化。在春天的农忙时节，里巷中的小官吏，一大早就会坐在右边的小屋里，邻长坐在左边的小屋，等到人们下了农田，他们才能返回家中，晚上也是如此。收工回来的农民要带上柴禾，多少不等，头发花白的老人，可以不带。到了冬天，百姓回到城邑中的家中守冬，同一里巷的妇女，夜里聚集在一起纺线，加上晚上的时间，妇女在一个月中，等于做了四十五天工。大家聚集在一起，不仅节省了灯油，妇人们聚在一起，还可以相互间学习技艺，交流民风民俗。男女青年没有成家的，则会对唱情歌，相互挑逗。

从进入冬季的这个月起，儿童开始进入序室，接受教育。八岁进入小学，学习简单的算术、地理、方位、识字等基础知识，认识家庭中的成员，长幼等伦理关系。十五岁进入大学，学习先圣的礼仪音乐知识，了解朝廷君臣间的相关礼仪。优秀的学生，进入乡学的庠校；庠校学习优异的学生，再进入诸侯国中的少学。诸侯国每年要向天子举办的太学推荐优秀学生，然后在京畿的太学里继续深造，这时的学习叫做造士。培养德才兼备的学生，还要培养他们射箭的本领，完成学业后，由天子授予官职爵位。

在农历的正月，聚居的百姓分散在田间劳动，国君派出使者，摇动木铃，在路上巡视，采集民间百姓吟唱的诗歌，送交宫里掌握音律的官员，配上动听的乐曲，再上报给天子。因此说君王不必深入民间，也能够了解到民情。

这就是先王制定的土地政策，使得百姓富裕，再实施教育的大致情况。孔子讲：“治理千乘之国，官员恪尽职守，诚实守信，节省费用，爱护百姓，善用民力，不误农时。”百姓之间相互勉励，为国效力，先公而后私。《经诗》中有：“凉风习习，小雨绵绵，降落公田，润我私田。”百姓三年的耕作，可以有一年的积蓄。衣食足而知荣辱，谦让生而诉讼息，朝廷规定，三年考核一次官员的政绩。孔子说：“如果国君使用我，治理一年可以初见成效，治理三年可以大功告成。”孔子所说的成功，指的就是这个。三年考核，决定官员的去留，有了三年的粮食储备，叫做“登”；再次达到“登”，叫做“平”，这时候就有了六年的粮食储备；三次达到“登”，叫做“太平”；如此经过二十七年，可以有九年的粮食储备。帝王的恩德遍布于天下，礼仪、教化、礼乐制度遂大功告成。因此孔子说：“如果要想成为圣明的君王，一定要有三十年的仁政，才能够达到仁的治理效果。”其中的道理就在这里。

周王室衰落之后，诸侯国中的暴君和贪官污吏，忽视了先王制定的制度，井田制遂遭到破坏，官员们横征暴敛，王室的政令不行，欺上瞒下，公田无人管理。鲁宣公（公元前608－前591年）时期，开始实施“初税亩”。《春秋》中对此进行讥讽。此时的国家治理已经是上贪下怨，灾害频发，祸乱横生。

这种对井田制的破坏，一直延续到战国，诸侯国间崇尚的是阴谋诡计，鄙视的是仁义道德，大家所追求的，首先是富有，其次才会想到礼让。在当时，李悝为魏文候制定充分利用地力的政令，李悝认为，方圆百里的土地，共有九万顷的面积，除去山丘、湖泊、城邑、住宅占去三分之一，还剩下六百万亩可以作为农田，农民精耕细作，每亩地可以多收获三斗粮食，缺乏精耕细作，则少收获三斗粮食。方圆百里的地方增减平均下来，可以收获粟米一百八十万石。李悝说：粮食太贵则会伤害民众，粮食太贱又会伤害农民；民众受到伤害，买不起粮食就会逃离国家；农民受到伤害，就会失去种粮的积极性，国家因此而会陷入饥困。粮食无论太贵还是太贱，均会造成一方面的利益受到损害。善于治理国家的国君，要让民众不受到伤害，同时还要兼顾到农民种粮的积极性。现在一个五口之家的农民，种植一百亩农田，每亩地一年收获一石半，一共收获粟米一百五十石。除去十分之一的租税十五石，剩余下一百三十五石。全家吃饭，每人每月一石半，五口人一年共用去粟米九十石，还剩余四十五石。每石三十钱，可以得到一千三百五十钱。除去各种祭祀的花费，用去三百钱，还剩下一千零五十钱。五口人的穿衣，每人要用去三百钱，五口人一年需要用去一千五百钱，不足的部分还差四百五十钱。假若家中不幸有人患病，或者殡殓丧葬，需要付出费用，还要缴纳国家的赋税，这些还没有计算在内，农民就会感觉到生活艰难，因此农民不愿意种田。种田的人数少了，粮食价格就会变得昂贵。要掌握粮食价格的平衡，须注意粮食收获的丰歉。一般来说，粮食收获有上中下不同的年景。大丰收年的收成可以增产四倍，剩余粮食四百石；中等丰收年的收成可以增产三倍，剩余粮食三百石；小丰收年的收成可以增产一倍，剩余粮食一百石。荒年粮食的收成只有一百石；中等荒年，粮食的收成只有七十石；大饥荒年，粮食的收成只有三十石。在大的丰收年，官府要收购农民手中四分之三的存粮；中等丰收年，官府要收购农民手中二分之一的存粮；小丰收年要收购农民手中一百石的存粮。农民手中存留下适当的余粮，粮食价格就会稳定下来。小荒年官府要向市场抛售相当于小丰收年收进的粮食，中等荒年抛售中等丰收年收进的粮食，大饥荒年抛售大丰收年收进的粮食，由国家掌控粮食价格，即可以使粮食价格保持稳定。即使遇到水旱灾荒饥馑的年景，民众也不会因为粮食过于昂贵，而不得不流离失所。施行这种平抑粮价的政策叫做取有余，以补不足。这种政策在魏国施行以后，魏国变得富强起来。

秦孝公重用商鞅的法家治理，废弃井田制，土地可以自由地进行买卖。秦国鼓励百姓种田，鼓励战士们在战场上杀敌立功受奖，虽然这不符合古时候的农业政策，但还是以农为本，发展农业的效果超过了其他诸侯国，在诸侯国间称雄一方。然而周王室的礼制，在秦国已经遭到彻底地破坏，其他的诸侯国，僭越礼制的行为也越来越普遍。百姓中富裕的人家，可以积累万万家产，贫穷的百姓却只能吃糠咽菜；强大的诸侯国兼并弱小的诸侯国，跨州连郡，弱小的诸侯国，失去了祖宗的社稷。到了秦始皇，天下终归统一，始皇帝开始在国内大兴土木，对外征伐四夷，征收百姓的赋税超过了土地上收成的一半，征发住在闾左的百姓到边郡戍边。男子一年的辛苦，不足以交纳赋税；女子辛勤纺绩，不足以穿衣家用。秦朝耗尽天下的资财，满足奢侈花费的需要，欲壑难填，最终导致海内愁怨，酿成天下大乱，众叛亲离。

汉建国之后，接手的是秦恶政留下来的烂摊子。汉建国初期，诸侯国间仍然是征战不息，楚、汉两个大诸侯国对峙五年，百姓生活在兵荒马乱之中，农民无心种田，天下面临着大饥荒。米卖到每石五千钱，出现人吃人的情况，路上的饿殍令人触目惊心。高祖命令汉地的百姓可以买卖儿女，遭灾的百姓可以到蜀郡、汉中郡粮食较为富裕的地方就食。天下安定以后，经过战乱的百姓，家无余财；天子上朝乘坐的御驾，拉车的四匹舆马颜色不同；京师中居住的将相，上朝只能乘坐牛车。高皇帝简化法律禁令，减少百姓赋税，农民收获的粮食只需要缴纳十五分之一的租赋，官吏的俸禄也相应地减少，皇帝尽量减省宫中的花费开支，让百姓休养生息。山川、湖泊、集市贸易租税的收入，作为天子到诸侯的开销。有封土的诸侯，有汤沐邑的公主，以分封土地上的收益，作为花费开支，不再划归到朝廷的国库中来。崤山以东转运至长安的粮食，供给京师官员的需求，每年只需要几十万石粟米。孝惠帝朝、高后执政时期，经济情况略有好转。文帝继位，率先垂范，倡导节俭，想的还是让百姓休养生息。当时百姓刚刚脱离战乱，很多人抛弃农业，从事获利较快的商业，贾谊为此而向文帝上书，贾谊说：

管仲说：“仓廪实而知礼节。”百姓家中没有存粮，能把国家治理好的，从古至今，还没有听说过。古人常说：“一人不耕种，即会有饥饿的危险；一女不纺绩，即会有受寒的可能。”生产有时令，而消费无止境，物资储备必然会被消耗殆尽。古人治理天下，考虑得极为周到，生产出来的物资，同时要留有足够的储备。现在很多人家抛弃农业，去从事牟利的商业，吃饭的人远多于生产的人，这是国家治理的一大祸患；奢侈淫靡的风气，天天在滋长蔓延，这是国家治理的一大祸害。祸害肆虐，难于制止，国家就会陷入危险之中，难以拯救。生产的人太少，消费的人太多，天下的财富怎么可能不枯竭！汉朝立国至今已经有四十几年，国家和私人间的财富积累仍然是少得可怜。时令到来，却久旱不雨，民众担心，来年又是饥荒年；一年收成不好，朝廷又要卖爵，筹集钱款，民众又要卖掉子女，度过荒年。这些传闻已经在流传，那里有国家已经危险成这样，皇上还不着急！

农业生产有丰歉，自古以来如此，上古时的圣贤大禹、商汤也经历过水灾、旱灾。如果今天国家不幸遭遇到大旱灾，赤地千里，国家拿什么去赈济平民百姓？假若边境突然出现紧急情况，需要调动几十万军队，国家能否即刻供给所需的军饷？天灾、战祸同时发生，国家的物资储备匮乏，不法之徒就会聚众抢劫，贫弱百姓将被迫易子而食。国家政令到那时未必能控制得住局面，远方的诸侯国一旦起来造反，与朝廷对抗，出现了这些情况，再想去安定国家，还来得及吗？

国家的粮食储备，是国家稳定的命脉。农业粮食丰收，国家财政有余，还有什么事情办不成？攻必取，守必固，战必胜。招抚敌寇，让远方的敌人前来归附，还需要发愁吗？当今首先需要做的，是劝说农民回到土地上去，要加强国家对粮食的控制，让天下的民众粮食富足，让那些从事商业的游民，回到农业生产上去，增加国家的粮食储备，只有这样做，才能使得天下人民安居乐业。本来可以使得国家储备富足，人民享受安乐，今天竟然落到如此岌岌可危的地步，臣实在是为陛下感到惋惜！

文帝也深感贾谊讲得有道理，于是亲自耕种籍田，率先垂范，以劝导天下百姓务农稼穑。后来晁错又向文帝谏言：

贤明的君主在上，百姓不应该挨冻受饿，这并不是君主能够为百姓提供粮食，以供百姓消费；或者织出布匹，让百姓着装取暖；是因为君主可以为百姓开辟创造财富的机会。在上古时，尧帝、禹帝遇到过九年的大水灾，商汤遇到过七年的大旱灾。在当时，百姓并没有因为冻饿而死，人民并没有遭到国家抛弃，这是因为事先有着足够的粮食储备。现在海内统一，土地、人民不比上古时商汤、大禹的时代少，也没有遇到过那么长时间的水旱灾害，国家却不能及时地安排粮食储备，这是为什么？土地仍然有潜力，民众也有种田的积极性，可以种植的土地，还有很多没有开垦；山林、河川、湖泊的产出，还有很多没有得到充分利用；从事商业、无业的游民，还有很多没有返回农业生产上去。百姓贫困，奸邪就会产生。贫困来自于财富不足，财富不足是由于从事生产的人太少，从事生产的人少，是因为居住在乡间，依靠土地生活的人太少。原来的农民离开了土地，抛弃了家乡，民众如同鸟兽一样。即使筑有高高的城墙，深深的壕沟，严厉的法律和刑罚，也难以禁止他们迁徙流动。

人们冷了就要穿衣，不会等到又轻又暖才穿；人们饿了就要吃饭，不会等到有了美味佳肴才吃；饥寒加在人们身上，人们就会不顾廉耻。人们都懂得这个道理，一天少吃一顿饭，就会感觉到饥饿；终年不添置衣服，在冷风中就会挨冻受寒。肚子里饿了没有东西吃，身上冷了没有衣服穿，就是慈母也难以保护好孩子，君主还怎么留得住百姓！圣明的君主懂得这些道理，所以要鼓励百姓重视农业生产，栽桑养蚕，减少赋税，增加储备，充实粮仓，为水旱灾害的发生做好准备，只有这样，君主才能够得到百姓的拥护。

民众，在于君主如何治理他们，人们都有追逐利益的愿望，就像水的流动一样，由高处向低处流动，流向四面八方，不会加以选择。金玉珠宝，饥不可食，寒不可衣，然而这些东西珍贵，因为这是君主喜欢的东西。这些东西重量轻，体积小，容易携带收藏。带在身上，周游四方，有了这些，即可以没有饥寒的烦恼。这些东西还可以让臣下背叛君主，让百姓抛弃故乡，让盗贼以身试法，让逃犯携带在身上，作为流窜时的资财。粮食布帛生长在田间，要经过长时间地管护生长，花费的人力物力很多，还不能通过一天的劳动就能够收获到手；数石的重量，一般的人还难以搬动，奸邪也难以从中获利。然而，一天不吃饭就会挨饿，少穿一件衣服就会受寒。圣明的君主重视的应该是粮食生产，而不是金玉珠宝。

现在一个五口之家的农民，至少有两个人要为官府服徭役。能够耕种的农田不过一百亩，一百亩的收成不过是一百石的粮食。春天耕种，夏天耘草，秋天收获，冬天贮藏，还要伐薪烧炭，为官府修建房屋，为国家出差服徭役。春天不避风尘，夏天冒着酷暑，秋天淋着细雨，冬天迎着寒风，一年四季得不到休息。农民还需要有私人间的送往迎来，吊唁问丧，慰问病人，养育孩子。所有这一切的花费，都包括在农业生产的收获中。一年到头如此辛苦，一旦遭遇了水旱灾害，加上官府的横征暴敛，收缴赋税不顾农时，早上催缴，晚上就要备齐，有产业的人家只好半价贱卖，没有产业的只好借贷两倍的高利债，迫使农民卖掉田宅、卖掉孩子来偿还债务。那些富商大贾却可以囤积居奇，获取成倍的利润；小商贩守着摊子摆卖，掌握着一些短缺物资，在都市里游走，一旦官府有急需时，也能够赚得成倍的利润。这些商贾小贩，男的不用耕种收获，女的不用养蚕织帛，穿的却是锦衣罗衫，吃的是大鱼大肉；他们不必遭受农民的辛苦，却能够获得农业生产带来的利益。有些还会因为经商而致富，与王侯相互勾结，其势利甚至压倒官吏，用钱财可以摆平一切；这些商人可以出行千里，在官道上络绎不绝，乘坐好车，骑着高头大马，身上穿着绫罗绸缎，衣摆拖曳在地上。这些商人为什么可以侵夺农民的利益，而农民却不得不流离失所。

现在朝廷制定的法律，轻贱商人，但商人仍然富有；重视农民，可农民仍然贫困。民间所看重的，正是陛下所要轻贱的；官吏鄙视的，正是朝廷法律所要尊重的。上下相反，好恶相背，要想使得国家富强，法律得到尊重，是难以成功的。现在需要做的，是务必让民众回到农业生产上去。让民众愿意回到农业生产上去，就要重视粮食生产；要制定重视粮食的政策，让民众感受到，粮食生产可以成为赏罚的手段。把天下的粮食交到官府的仓廪中，按照缴纳粮食的多少，可以拜爵，可以赎罪。这样做，富人可以得到爵位，农民可以获得利益，政府同时掌握了粮食。通过上交粮食得到爵位的人，都是家中藏有余粮的人；把他们多余的粮食收缴上来，以供政府调剂，那么贫困的百姓，缴纳的赋税就可以得到相应的减免，这就是所谓损有余，以补不足。政策一旦实施，百姓从中即可以获取利益，这是顺应民心的好事。它有三大好处：第一，政府的粮食储备得以充实；第二，农民的赋税可以减少；第三，农民的生产积极性可以得到鼓励。朝廷诏令百姓家中提供一匹装备齐全的战马，可以免除三个人的赋税或者兵役。战马，是国家重要的战备物资，所以要施行免除赋税、兵役的政策，鼓励百姓参与。在上古时，神农氏强调：“有高达十仞的石头城，宽达百步的护城河，一百万穿着盔甲的战士，没有粮食，也难以守得住。”这样看来，粮食，同样是君主治理国家的重要物资，是国家安定的法宝。朝廷诏令百姓缴纳粮食，可以封赏百姓五大夫以上的爵位，可以免除一个人的徭役，这样做和提供一匹战马受到的优待还有差距。爵位，是皇帝掌控的，一开口，即可以拿出很多的爵位来进行赏赐；粮食，是农民种植的，在田地里生长，生生不息；愿意享有很高的爵位，免除罪责，是人们所向往的。让全国的百姓缴纳粮食，支援边郡，可以得到封爵赎罪，不用三年，塞下粮食的储备就会多起来。

文帝采纳了晁错的建议，诏令民众向边郡输送粮食，输送六百石粮食的授予上造爵，后来改为输送四千石粮食的授予五大夫爵，输送一万二千石粮食的授予大庶长爵，按照输送粮食的数量确定爵位的高低。晁错再次上奏：“陛下鼓励民众向边郡输送粮食，而后赏赐爵位，这是很好的惠民政策。臣担心边郡的军粮，还不足以分散私人手中的存粮。边郡粮食足够食用五年之后，可以将粮食交往郡县的国库中储存；国库中的粮食足够满足一年的消费后，可以及时地实施减免租税政策，免除农民的田赋。这样，皇帝的恩泽将会使得普天下民众均享受到利益，民众则会更加重视农业生产。战争一旦发生，或者是遭遇到水旱灾害，民众的生活就不会因为缺乏粮食而陷入困窘，这样国家就达到了安定社会的目的；如果遇上风调雨顺，粮食丰收，民众的生活还会变得富裕起来。”文帝再次接受晁错的谏言，文帝前元十二年（公元前168年），文帝下诏全国百姓的农田，可以减少一倍的田赋。第二年，免除全国的田赋。

又经过十三年，在孝景帝二年（公元前135年），景帝诏令全国，农民的田赋再减少一倍，每年的田赋确定为三十分之一。这以后，上郡以西发生了大旱灾，朝廷重新实施卖爵令，减少卖爵的价钱，鼓励民众缴纳粮食；犯罪的刑徒，也可以向官府交纳粮食，借此可以抵消刑期甚至豁免罪刑。朝廷同时开始建造军马场，以满足军队战备的需要，还增加了皇宫里的宫殿、行宫、车马。但仍然向有关部门下诏，要重视农业生产，民众也乐于从事农业生产。到了武帝继位，距离汉朝建国已经有七十余年的时间，国家没有大事，没有遭遇过大的水旱灾害，民众的生活富足，基本上达到了丰衣足食，国家的大小仓库堆满了粮食，国库中有了充足的余财。京师国库中的铜钱，累积数达到数百万万，串铜钱用的绳子朽烂，钱多得无法计算。太仓中的陈粮每年不断地更换，有些暴露在外面，因为腐败已经不能食用。民间街巷中有游走的马匹，农村田野间，马匹则更是成群结队，如果有人骑着母马，还会不好意思去会见亲朋好友。看守里巷大门的小官吏，每天也能够吃到上等的精米和肉食；有的官员做官在任上时间太久，在一个地方做官，孙子可以在当地长大成人；有的家族居然以官职作为姓氏。人人自爱而不愿意触犯法律，将道义放在首位，不肯做有失体面的事情。在当时，法网疏阔，犯罪的人也少，民众普遍富裕。有的地方，豪强开始恃财骄横，乘势兼并他人的土地，豪强的党徒，在乡村间横行不法。皇室宗亲有着自己的封国，公卿大夫以下争相奢侈，居住的房屋，乘坐的车骑，僭越礼制的行为开始普遍，由盛而衰，这也是事务发展的规律。

接下来，武帝对外连年用兵，对内不断地推行新政，民众的徭役、各种花费大增，大量的民众又开始脱离农业生产。董仲舒为此而向武帝上书，董仲舒说：“《春秋》中对于其他粮食作物的记载不多，但是对于麦子、谷类作物收成不好，却有着详细记载，从中可以看出，圣人对五谷中的麦子和谷子最为重视。现在关中的风俗，不喜欢种植麦子，这样关中每年就会缺少《春秋》中所重视的粮食作物，影响到民众的吃饭问题。臣奏请陛下诏命大司农，要求关中农民多种些冬小麦，不要错过农时。”又说：“上古时候向农民征收的田赋不过十分之一，这样的赋税，民众还能负担的起；每年役使民众不过三天，民众也能够接受。民众还有足够的财力养老尽孝，同时交足国家的赋税，家中娶妻养子，尽到爱护的责任，因此百姓乐意听从国家召唤。到了秦代就不同了，秦国施行商鞅的法家治理，改变了先王制定的制度，废除井田制，民众可以自由地买卖土地，富有的人家田地连阡接陌，贫穷的人家没有立锥之地，政府控制着山川、湖泊的收益，掌握着山林的出产，荒淫无度，相互攀比奢侈淫靡。城邑中有像国君那样的贵人，里巷中有像公侯那样的富翁，在这样的情况下，平民百姓还能不贫困？再加上民众每年要有一个月为官府服劳役，除此以外，在居住地每人还要服上一年的兵役，在边郡戍守一年，把这些都加起来，已经是古时候徭役的三十倍；田赋人头税，盐铁支出，是古代赋税的二十倍。如果耕种的是豪绅的土地，还要负担十分之五的田租。贫苦农民只能是穿着牛马衣，吃着猪狗食。再加上贪官污吏的压迫，滥施酷刑，民众的愁怨无处可申诉，只好逃亡进山林，落草为寇，罪犯充斥着道路，每年犯罪的案件成千上万。汉朝建国以来，这种情况依然存在。古代的井田制已经难以维持，但也应该作为参考，限制民众占有过多的农田，取有余，以补不足，制止地方上豪强对于土地的兼并。把盐铁的利益返还给百姓。释放豪门里的奴、婢，废除贵族可以擅自处死奴、婢的法令。减少赋税，减省徭役，让民众有一个宽松的生存环境。改善国家的治理。”董仲舒死后，国家的赋税、徭役仍然是变本加厉，国库中出现财政空虚，甚至有人吃人的情况出现。

到了武帝末年，武帝终于幡然醒悟，痛悔此前执行的征伐政策，封丞相田千秋为富民侯。武帝下诏说：“现在最重要的事情，是要发展农业生产。”武帝任命赵过担任搜粟都尉。赵过大力推行代田法，在农田中分出三个田垄来。在田间的垄沟中，每年交替播种粮食作物，将此种耕作方法称为代田法，这是远古传下来的方法。在上古后稷时，即已经开始利用垄、沟种田，二个耜交叉使用，犁出一尺深和一尺宽的垄和沟，一直犁到地头。每一亩要犁出三个垄和沟，一个农民种植一百亩土地，可以犁出三百条垄和沟，种子播种在沟中。当苗长出三个叶子时，锄去垄上的草，用垄上的土培植苗根。《诗经》中讲：“锄草培土辛苦忙，小米高粱长势旺。”耘，就是除草。耔（zǐ），就是为苗根培土，为的是让禾苗茁壮生长，为根部培土要及时。到了盛夏，垄上的土已经全部培在苗根部，沟垄填平，此时的植物根深而且茁壮，能够抗倒伏、耐干旱，庄稼长得郁郁葱葱，茁壮茂盛。在当时，推广的耕田、耘草、播种农具，都非常灵巧好用。十二个农民，大致可以耕种一千二百亩土地，一口水井，一座庐舍，折合成汉朝的田亩为五百亩，用改良的双铧犁驾上二头牛，由三个人协调犁地。一年的收获，比没有进行垄沟深耕细作的，每亩地可以多生产出十斗粮食，种的好的，还要加倍。赵过派人到太常负责的郡、和三辅地区指导用古时候的代田法实施耕种，大司农也安排农技高超的官奴参与到推广工作中去，制作出新型的改良农具。二千石官员派遣县令、长、三老、乡官和里巷中的父老，善于种田的能人帮助推广，掌握新的农具，学习耕种保苗的技术。百姓中因为贫困没有耕牛的，不能深翻土地，平都县令光协助赵过指导农民用人力来拉犁。赵过向皇上推荐光担任搜粟都尉丞，一起指导农民换工拉犁，进行耕作。在人多的情况下，每天大致可以深耕三十亩地，少的也有十三亩，因此大多数农田都得到了深耕。赵过试着在离宫指导担任护卫的卫兵耕种宫殿周围的空地，每亩地收获比周围的农田可以多产出一斛（十斗）粮食。武帝诏令有爵位的人家也可以耕种三辅地区的公田，赵过又在边郡和居延城周边指导新的耕作方法。再后来，边郡、河东郡、弘农郡、三辅地区、太常掌握的郡，民众都开始实施代田法，用力少而收获的粮食多。

到了昭帝朝，流离失所的民众陆续返回家园，大量地开垦农田，国家的粮食储备也在不断地增加。宣帝继位之后，朝廷选用的官吏大多数比较能干，百姓得以安居乐业，加上连年丰收，谷米的价钱下降至每石米五个钱，谷贱伤农，农民的利益再次受到冲击。在当时，大司农中丞耿寿昌精通计算，对商业利益、经济效益颇有研究，受到宣帝重用。五凤年间（公元前57－前54年），耿寿昌向宣帝谏言说：“按照惯例，每年从崤山以东漕运粮食四百万斛，供给京师享用，需要动用民工六万人，如果改在三辅地区、弘农郡、河东郡、上党郡、太原郡征集粮食，可以减少崤山以东一半的运粮人员。”又建议增加捕捞海鱼的税收，宣帝采纳了耿寿昌提出的所有建议。御史大夫萧望之上奏，萧望之说：“原御史大夫府掾史徐宫的家乡在东莱郡，他说往年增加海鱼的捕捞税，海鱼的产量减少。老人们都说，在武帝朝，官府曾经官营海鱼捕捞业，海鱼的产量大为减少。后来恢复为由渔民自主捕鱼，海鱼的产量才逐渐增加上来。这是阴阳错位产生的结果，物以类推，世间的事情是相通的。现在寿昌想就近采购关内的粮食，需要修筑粮仓，还要造船，花费达二万万钱，这样做需要动用很多的民工，一旦有了旱灾，民众又会遭受饥困。寿昌熟悉商业利益，只会在辎铢小利上算计，缺乏长远考虑，难以托付重任，应该按照过去的政策办。”宣帝没有理睬他。运粮改变了路线，果然方便许多，耿寿昌随后建议在边郡修建粮仓，在谷贱的时候提高收购价格，大量买进农民的余粮，让农民获利。谷贵的时候，则低价售出储备粮，平抑谷价。这种措施称为“常平仓”，民众极力称赞这种惠民政策。宣帝下诏，赐耿寿昌关内侯爵。当时蔡癸也熟悉农业生产，被派下去指导郡、诸侯国的农业生产，最终也成为朝廷的重要大臣。

元帝继位初，全国有许多地方爆发水灾，崤山以东被水淹的郡、诸侯国有十一个之多。元帝继位第二年，齐地出现大饥荒，粮食每石卖到三百余钱，很多民众饿死，琅琊郡出现人相食的情况。担任朝廷重要职务的儒生们，都说应该撤销盐、铁官营和北假地区的田官以及常平仓，不要与民争利。元帝采纳了这些建议，撤销了这些机构和官员。又撤销了建章宫和甘泉宫的卫士，以及表演角抵戏的武士。还撤销了齐国的三服官，缩小皇室禁苑的范围，将皇家掌握的公田交予贫民耕种，减少诸侯国宗庙里的一半守护人员。又减少了关中驻军五百人，让他们去转运粮食，以赈济受灾的贫民。后来由于财政困难，也只恢复了盐、铁专营。

在成帝朝，国家内外没有战争，那些年国家太平无事，民众中奢侈的现象变得日益严重，不把粮食储备当作一回事。在成帝永始二年（公元前15年），梁国、平原郡发生水灾，百姓饥困，再次出现人吃人的情况，有些州部刺史、郡太守、诸侯国相因为此而遭到免职。

哀帝继位以后，师丹作为辅弼大臣提出谏言，师丹说：“上古时的圣王都要制定井田制，而后国家才能够太平祥和。孝文皇帝总结周王室的衰亡和秦朝末年的战乱为国家疲敝、国库空虚。因此鼓励农民大力发展农业生产，栽桑养蚕，而且身体力行，率先垂范，厉行节俭。民众的生活富裕起来，没有出现土地兼并的现象，因此也没有限制民众占有田地的数量，以及家中蓄养奴婢的数量。现在经过数代皇帝二百年来的太平盛世，地方上的豪强家产动辄数万万，而贫弱百姓则是日益贫困。君主执政，重视过去的制度建设和经验教训，不轻易加以改动，一定要改的，也是因为必须改。但也不是全改，只是做出适当的调整。”皇帝将师丹的奏议交予朝中大臣们讨论。丞相孔光、大司空（御史大夫）何武上奏，他们说：“诸侯王、列侯在封国内封邑中均享有土地，长安的列侯，公主也在县里、道里享有土地。除此以外，从关内侯、官吏到普通百姓，占有田地的一律不准超过三十顷。诸侯王只能拥有二百位奴婢，列侯、公主拥有一百位奴婢，关内侯、普通官吏和百姓只能拥有三十位奴婢。以三年作为限期，过期仍然不遵照诏令执行的，多出来的田地奴婢，一律由国家没收。”一时间，买卖田宅奴婢的价钱锐减，外戚丁氏、傅氏在当时掌握着朝政，董贤受到哀帝宠幸，纷纷提出反对意见，阻碍诏令的执行。最后只得将执行的时间延期，以至于最终不了了之。皇帝的宫殿、房屋、苑囿、府库中的宝藏极其奢侈丰富，百姓家中的财产，虽然不能与文帝、景帝朝相比，但国家的人口数量已经达到了汉朝建国以来的最高峰。

平帝驾崩，王莽摄政，而后乘机篡汉。王莽继承了汉朝十几代皇帝二百多年来的财富积累，匈奴当时向朝廷称臣，作为藩国，边疆周围各个少数民族也臣服于中国，交通便利，舟车所能抵达的地方，一律向朝廷称臣，国库充盈，百姓富足，天下一片升平迹象。王莽一朝拥有，其内心仍然不能满足，鄙视汉廷已经制定下的制度，认为还不够完备，过于疏阔。从宣帝朝，即开始赐予匈奴单于印玺，与汉朝的天子一样，在西南地区，皇帝封夷人君长为鉤町王。王莽此时却派出使臣，要换回匈奴单于的王印，贬黜鉤町王为侯，致使夷狄怨恨，从此以后，夷狄开始频繁地袭扰汉朝边郡。王莽随后调动朝廷大军，达三十万之多，十路并进，妄图一举灭亡匈奴；王莽征发全国的囚徒、男丁、武士输送贮藏在各地的兵器和战争物资，从沿海，到江淮一带一直运送到北部边郡，还要派出朝廷的使臣沿路督查，全国为此而大动干戈，海内扰动。王莽又要模仿上古时的礼制，不考虑是否适合当时情况，重新划分州郡，改动官职的名称。王莽颁布诏令，王莽说：“汉代减轻田赋，向国家缴纳三十分之一的田赋，却附带了兵役赋，连身有残疾的人也要缴纳赋税，而地方上的豪强仗势欺人，将田地租给贫民，田赋名义上是三十分之一，到了农民手中，已经是十分之五。有钱人骄横不法，贫民被逼迫无奈而作奸犯科，导致触犯法律，遭受刑罚。现在须将全国所有的田地收归国有，改名称为‘王田’，奴、婢的名称改为‘私属’，一律不许进行买卖。男子一家不满八口人的，田地超过九百亩的，多余的田地要分予亲属中的九族或者同乡。”如果有抗命不遵的百姓，重的可以判处死刑。制度施行以后，完全不具有操作性，官吏从中乘机大肆舞弊，全国的官吏百姓对于王莽的频繁改制，一片哗然，因此而受到惩罚的人越来越多。

改革过去了三年，王莽知道改革已经难以推行，又下诏全国的王田以及家中的奴婢，所谓的“私属”还可以买卖，不算作违犯法律。可是制定的刑罚又过于严酷，其他政令错误百出，相互抵触。守卫边郡的士兵达到二十余万人，需要国家供给衣食，常感到用度不足，王莽遂在国内横征暴敛，民众遂变得越发贫困。再加上遇到大旱，粮食达不到正常年份的收成，谷价暴涨。

王莽执政末年，全国盗贼蜂起，王莽派出大军镇压，派出去的将领大权在握，在京师外为非作歹。北部边郡和青州、徐州等地出现了人吃人的情况，洛阳以东的米价贵至每石二千钱。王莽派出朝中的三公、将军打开崤山以东的国库粮仓，赈济贫困百姓，又分头派遣大夫谒者，指导百姓用木头煮粥吃。这样的粥根本不能吃，更增加了百姓的怨恨情绪。崤山以东的流民，涌入关中的达数十万人，朝廷只好安排养赡官开仓放粮，放粮的官吏却乘机从中舞弊，饿死的百姓达十分之七八。王莽不敢承认这是政策失误招致的恶果，却下诏说：“我遭遇阳九的厄运，又碰到一百零六年一遇的灾祸，旱灾、霜灾、蝗灾、饥馑接踵而至，还有那些夷狄来袭扰中国，盗贼也在乘机作乱，百姓流离失所，我很难过，这些灾难很快就会过去。”说完此话当年，王莽即告灭亡。