何谓货币，货币即黄金、钱币，是商品交换中的媒介，用以购买像布帛一样的商品。夏代、商代之前，货币的使用，没有历史纪录留存下来。周代初期，姜太公吕尚设置了九个掌管货币的官府，还制定了使用货币的相关法令：黄金方寸一个，单位为一斤；钱币外圆内方，单位为铢；布帛宽二尺二寸为一幅，长四丈为一匹。币值最高的为黄金。货币的使用，要像刀一样，利于流通；像泉水一样，长流不息；像布一样，散布开来；像帛一样，能卷能收。

姜太公退位，回到封国，在齐地，太公继续推行货币法。后来，管仲在齐桓公（公元前685－前643年）时期，担任丞相，管仲精通商品理论，管仲讲：“年景不同，土地上的粮食收成会有丰有歉，粮价因此也会有贵有贱，国家法令须因时变通，以调整物价波动。假若国家不能及时地干预物价，流动的货币即会冲击市场，商人拥有大量资金，会乘着民困之时，从商品交换中获取成百倍的利润。万乘之国会有家财万金的巨贾，千乘之国会有家财千金的巨贾，商人在市场上利用手中的资金，操控物价，从中获取巨额暴利。土地产出与百姓需求之间，政府须有平衡供需的能力，在粮荒出现时，国家手中掌握有足够的粮食储备，以赈济饥困。在物资多余时，民众会轻视物质，而造成物价低落，此时，国家须以较高的价格收进；在物资匮乏时，民众会珍惜物质，而造成物价腾贵，此时，国家须以较低的价格售出。对于价格波动较大的物资，及时地收进与售出，这种做法叫做平衡物价（平准），掌握了物价的平衡，国家即掌控了物质供应的主动权。居住一万户的城邑，须有一万钟粮食的储备，还要有一千万贯钱的准备金；居住一千户的城邑，须有一千钟粮食的储备，还要有一百万贯钱的准备金。为春耕作足准备，为夏耘作足准备，为农业生产中使用的器械用具、种子、口粮做足准备。只有这样，那些豪强富商，才不能在百姓急困时，乘机巧取豪夺。”齐桓公采纳了管仲的建议，以一个东方诸侯国，联合其他诸侯国，在春秋时，首先称霸。

此后过了一百余年，在周景王（公元前544－前520年）时期，王室担心钱币过轻，会影响到货币流通，要将货币全部铸成大钱，大夫单穆公说：“不能这样做。上古时，天降灾害，要权衡投放钱币的数量，从而确定投放轻钱、重钱的数量，以此来解决百姓中遇到的实际问题。民众认为轻钱多了，就多投放些重币流通，因此而有了大钱、小钱同时流通，民众可以从中获取利益；民众认为重钱多了，就多投放些轻币流通，同时不废弃重钱，这样就有了小钱、大钱同时流通，小钱大钱均可以为民众带来利益。现在君王废止轻钱，而全部使用重钱，民众的利益将会受到损失，国家岂不也同样会受到损失吗？民众的财产匮乏，君王的税收则会减少；财政不足就要向民众索取，民众不能满足君王的需求，就会逃往下面的诸侯国，这是将民众向诸侯国驱赶。聚敛民众的财富来满足王室的需要，就好像是为了池塘有水而堵塞河川，池塘的水也会很快枯竭。愿君王慎重对待此事。”周景王不听，还是铸造了大钱，钱上的铭文是“宝货”，钱的质量很好，外缘有轮廓，用于鼓励生产，补充不足，百姓从中还是获取了利益。

秦国兼并天下后，将钱币分为二等：黄金以镒为单位，属于上币；铸造的铜钱质量、形状仿照周王室的货币，取名字叫做“半两”，重量与名字相符。而珠玉龟贝银锡等物资，只能作为装饰品来收藏，不能作为钱币来流通使用，但可以随时兑换钱币和进行买卖，价钱随行就市。

汉朝建国之后，认为秦钱太重，不宜流通，重新诏令民众铸造荚钱。黄金以斤为单位。不法商贩聚集到一定财富，就会窥伺市场上的物价，随着市场上的物价波动，而后囤积居奇，致使物价飞涨，米曾经卖到过每石一万钱，马匹卖到过每匹一百金。天下已经安定，高祖诏令商人不能穿着丝绸衣服，不能乘坐马车，政府对商人收取重税，有意让商人的社会地位低下。孝惠帝、高后执政时期，因为天下刚刚安定，放宽了限制商人的法令，然而还是不允许商人的子孙担任官吏。在孝文帝五年（公元前175年），因为钱币越来越多而且重量较轻，重新开始铸造四铢钱，铭文仍然称为“半两”。废除盗铸钱令，放开民间铸造钱币。贾谊为此而向文帝上书谏言：

法令允许百姓雇工开采铜锡铸造钱币，在铸造钱币时，又会做出规定，敢于掺杂铅铁的，判处黥刑。可是铸钱的利润，不掺杂取巧，就不能获取暴利；掺杂一部分铅铁，就可以获取更大的利润。有招来危害的事情，就会有阻止的法令，现在皇帝诏令百姓可以铸钱，让百姓有了铸钱的权利，就有了铸造假钱的可能，既使有法令，每天对犯法的人施以黥刑，仍然难以制止。在此前，百姓因为犯法抵罪，一个县最多有一百人左右，犯法的人中，还有些是因为官吏怀疑有罪的，包括用鞭子赶着、抽着的人。现在政府以法令诱使百姓犯罪，让他们陷入法网，出现这么多因为铸造假钱而犯罪的人！过去禁止铸钱，违法者可以判处死刑；现在公开铸钱，下面的百姓却要遭受黥刑。这样制定法律，皇上还怎么治理国家，管理百姓？

此外，百姓现在使用的钱币，各个郡县不同：有的使用的钱币轻，一百枚钱还要额外补上几枚；有的使用的钱币重，重钱则会有多余出来的价值，百姓不愿意接受。法律规定的货币，百姓竟然不愿意接受，政府希望市场上的钱币价值是统一的，为此还要采取严厉的措施，但仍然难以有效地解决问题，只好听之任之。市场上流通的钱币混乱，钱的质量与铭文不一致。采取的措施又不能解决问题，官吏百姓均不知如何是好！

一部分百姓放弃农业生产，去采矿炼铜，丢掉农具，学习冶炼铸造的技术，铸造的劣币很多，而生产的粮食却在减少。善良的百姓因为利益诱惑而怦然心动，敦厚的百姓因为铸造假币而招致酷刑，刑罚太滥又会招致不祥，这些事情却被政府所忽视！国家正在受到这些问题的困扰，官吏们均在讨论，要制止劣币流通。制止的措施不力，对国计民生即会造成危害。国家必须制定法令，严禁私人铸钱，钱的质量才能够统一，币值才能够稳定。流通的钱币值钱了，利润丰厚，盗铸假钱的人仍然难以制止，即使杀头，也难以制止不法百姓犯罪。盗铸假钱的人太多，又会造成法不责众，究其原因是国家还没有控制铜的开采。私人掌握的铜遍布天下，这是肇祸的元凶。

这个祸患可以消除，同时还可以带来七种好处。哪七种呢？国家控制了铜的储备，民众得不到铸钱的材料，因为铸钱犯罪而遭受黥刑的人数就会减少，这是一；劣币受到禁止，民众不会因为怀疑是假钱，而影响钱币在市场上的流通，这是二；采铜铸钱的民众回到土地上，专心稼穑务农，这是三；国家控制了铜，掌握了重要的铜资源，即可以决定铸钱的数量，钱币投放过多，造成钱币贬值，国家就回笼部分钱币，钱币投放的少，造成物价昂贵，国家就多投放些钱币，这样，市场上的物价即可以得到及时的调整，这是四；铜可以制作兵器，还可以赏赐功臣，赏赐多少，由国家来掌控，以此来区分贵贱，这是五；用铜来控制货物流通，用铜来调节物价涨落，百姓得到了实惠，国家获得了税利，国库得以充实，这是六；控制国家还没有掌握的重要物资，可以与匈奴争夺民众，迫使匈奴屈服，这是七；善于利用天下财富的，会因祸而得福，转败而为胜。由于长期没有重视铜带来的七福，致使铜的广泛散布招来了祸患，臣为此而感到忧心。

文帝并没有重视贾谊提出的建议。在当时，吴国在诸侯国内开采铜山，公开铸钱，财富可以与天子相埒，后来吴王果然造反。邓通，是文帝朝的大夫，因为得到皇帝恩准，可以铸钱，积累的财富超过诸侯王。在当时，吴国和邓通铸造的钱币在全国流通。

武帝基于文帝、景帝朝积累的大量财富，加之痛恨匈奴、南粤国对中国的侵害，继位几年后，重用严助、朱买臣等大臣，招降东瓯国，平定浙江、福建、广东、广西、长江、淮河流域的骚乱，花费巨大。唐蒙、司马相如为朝廷修筑通往西南夷的通道，凿山开路达千余里，开辟巴山、蜀水地区，巴郡、蜀郡民众为此而疲惫不堪。彭吴开拓东北民族地区（秽貊），以及朝鲜地区，朝廷在新开拓的地域设置沧海郡，邻近的燕国、齐国为此耗费大量的民力物力。王恢策划马邑设伏之战，汉朝与匈奴随后断绝和亲，匈奴频繁地入侵北部边郡，此后战事连年不断，百姓饱受战争带来的痛苦。战争频繁，出征的将士要做好准备，居家的亲人要为远征的子弟送行，内忧外患使得百姓不堪重负，百姓只好以舞弊来规避法律，国家财政此时也开始入不敷出。武帝只好制定政策，以捐献财物，向百姓出售官职，犯罪的人可以交纳赎金抵罪，以此来为国库筹措资金。选官任职出现了变化，有些官吏寡廉鲜耻，有些官吏因为武功而得到升迁，有些官吏用严刑峻法来治理民众，只要能为国家带来利益，均能受到朝廷的重用，开源节流的商贾也能成为九卿。

再以后，卫青率领数万骑兵出击匈奴，为汉朝夺取了黄河以南地区，遂在此地筑起朔方城。当时西南夷通道仍然在修筑，参加筑路的士卒、民工达数万人之多，千里运送粮饷，沿途要耗费六十四石粮食，抵达目的地后，只剩下一石，于是朝廷改在邛人、僰人居住的地域购买粮食。道路修筑几年，仍然不能全线贯通，加上当地蛮夷不断地袭扰筑路民工和汉军，朝廷又征调大军征剿。用尽巴蜀地区所有的田赋租税，仍然不足以弥补在当地的巨额花费，于是朝廷招募富豪在南夷地区种粮，将收获的粮食交予官府征用，在京师接受粮款。东部设置沧海郡，所耗费的人力物力，与经营南夷大致相同。征调十余万人修筑朔方城，因为转运粮饷路途遥远，崤山以东的郡、诸侯国均要负担，花费的数字达数十亿，国家和地方上的财力几乎耗尽。武帝又在想办法，让百姓释放奴婢移民实边，可以免除终身徭役，郎官释放奴婢，可以加官进爵，牧羊人因为将财产交予国家，也能够晋升为郎官，就是从此时开始。

又过了四年（元朔五年，公元前124年），卫青率领十几万汉军进攻匈奴，斩杀、捕获匈奴的汉军将士要给予奖赏，赏赐的黄金达二十余万斤，出征的汉军将士，战死在沙场上的军人和马匹有十几万，武器装备，输送粮饷的费用无计其数。此时大司农上奏皇帝：国库所储备的钱和常年收上来的赋税，已经全部用尽，不能再负担战争所需要的费用。有关官员奏请，民众可以向官府交纳金钱买爵，用赎金来抵免罪刑，并且奏请具体的实施措施，买爵的名称叫做武功爵。每一级十七万钱，总价值三十余万金。那些买到武功爵位第五级的“官首”，愿意做官，可以优先补为官吏；“千夫”相当于原来的五大夫爵；如果有罪可以抵罪，获得减罪二等的优待；用钱可以买到第八级爵，叫做“乐卿”，九至十一级是最高爵位，留予获得军功的将士。军功显著的可以越级封爵，最高爵位可以相当于列侯、卿大夫，军功小的，也可以相当于郎官。官吏得到的封赏多而且繁杂，很多官职混乱，有其名而无其实。

公孙弘用《春秋》大义在朝中激励群臣，被武帝任命为丞相；张汤断案严酷，被任命为廷尉；张汤协助武帝，制定了官吏知情不报罪，不奉诏令罪，妨碍公事罪，诽谤朝廷罪等罪刑，一旦发现，即逮捕入狱。第二年（元狩元年，公元前122年），淮南王、衡山王、江都王谋反案被揭发，朝廷大臣奉诏查办，牵连进谋反案的人，因谋反罪而被判处死刑的达几万人，官吏执法严酷，穷纠严办。在当时，武帝诏令郡、诸侯国举荐贤良、方正、文学士人，应诏上来的士人，有的破格被任命为朝中的公卿大夫，公孙弘即是其中一例。公孙弘担任丞相，生活俭朴，食不求美味，穿用仅为布衣、布被，堪为官员中的表率，但对于世风民俗，并没有起到引领作用，只是搏取名誉而已。

武帝元狩二年（公元前121年），骠骑将军霍去病再次出击匈奴，大获全胜。浑邪王率领数万匈奴人来降，朝廷征调三万余辆车子迎接。投降的匈奴来到长安后，受到赏赐，加上朝廷赏赐给有功汉军将士的花费。这一年朝廷的支出达到上十亿。

武帝元光三年（公元前132年），黄河决口，大水淹没了梁国、楚国部分地区，武帝诏令堵塞黄河决口，反复多次，沿黄河的几个郡县，黄河河道壅塞，大堤多次被冲毁，修筑河堤的费用难以统计。再后来河东郡太守番系提出建议，取消通过黄河底柱漕运，在汾河、黄河上挖掘灌渠灌溉农田；郑当时认为利用渭河漕运，路途过于遥远，建议开凿一条运河从长安直达华阴县；朔方郡也在河套地区挖掘了黄河灌渠。挖掘河渠地的人工达到数万人，经过二、三期工程，工程还没有结束，所花出的费用已经达数亿。

武帝为了征伐匈奴，鼓励养马，在长安地区饲养马匹的数量达到数万。为战马修钉马掌的技工不够，还要从京师以外的郡县中征调。投降的数万匈奴人均得到厚赏，他们的衣食要依靠政府供给，政府不能解决全部问题。武帝减少了膳食标准，拿出宫中使用的乘舆和马匹，还拿出皇家御府收藏的珍宝以弥补经费不足。

武帝元狩四年（公元前119年），崤山以东的郡、诸侯国再次遭受水灾，民众中有很多人缺吃少穿，武帝派出使者，打开郡、诸侯国中的全部粮仓，以赈济受灾民众。仍然不够，又鼓励地方上的豪强、富人出钱赈济，以救济灾荒，还是不能根本解决问题。武帝于是诏令，将受灾的民众迁徙至函谷关以西，那些粮食生产没有受到影响的地方，或者迁徙至朔方郡以南，在河套地区就食，迁徙的地区有陇西郡、北地郡、西河郡、上郡和会稽郡（注：参阅《武帝纪》），前后迁徙多达七十二万五千人，他们所需的衣食，全部由官府来供给。在几年时间内，帮助这些新移民生产自救，安家定居，朝廷派出去的使者抵达各个安居点，检查督促，路上往来的官员络绎不绝，前后花费，又是多少亿，国库几乎耗尽。那些富有的商贾，此时却在囤积财货，役使贫民，或者雇人长途贩运，乘机牟利。就连有封国的列侯，也要向这些商贾胁肩俯首，仰其鼻息。还有冶铸，贩卖食盐的巨商，更是家财累积达万金，这些富人漠视国家的困难，漠视黎民百姓正生活在水深火热之中。

武帝与朝廷的大臣们商议，要重新铸造钱币，以解决当前遇到的财政困难，同时对于那些骄奢淫逸的有钱人，兼并土地的不法之徒实施打击。当时皇家禁苑里有白鹿，而内廷少府里还贮存有大量银锡。从孝文帝重新铸造四铢钱起，到武帝元狩六年已经过去四十几年，武帝建元以来，这些贮存的银锡很少使用，官府主要使用铜山开采出来的铜铸钱，加上民众盗铸钱币，数量不可胜数。钱币越来越多，事实上钱币已经在贬值，物资匮乏，物价昂贵。有关官员提出：“在上古时，曾经使用过皮币，诸侯往来，相互之间的送礼馈赠，以及向天子贡献时，均使用皮币。还有金可以分为三等，黄金为上等，白银为中等，赤铜为下等。现在的半两钱重量其实只有四铢，那些不法之徒或者盗铸钱币者，从光的一面还要磨去铜屑，钱变得轻薄，使得钱币贬值，致使物价昂贵，在边远地区，使用钱币的数量巨大，有诸多不便。”于是武帝诏令，把白鹿皮剪成方块，在边缘绘上图案，当作皮币来使用，一张皮币价值四十万。诸侯王、列侯、宗室来到长安朝觐皇帝，互相之间的送礼问候，必须使用皮币衬托在玉璧下面，才能使用。

朝廷又用贮存的银锡铸造合金币，称为白金币。民俗认为，天上飞的龙最为尊贵，地上跑的马，人们最为重视，龟被认为是最有灵验的动物。根据这些民俗，将白金币分为三等：上等重八两，圆型，上面刻有龙纹，叫做“白撰”，价值三千；次等的重量稍轻，方型，上面刻有马纹，价值五百；下等的再小些，椭圆型，上面刻有龟纹，价值三百。武帝诏令有关部门销毁半两钱，重新铸造三铢钱，重量与钱的名称一样。任何盗铸钱币的人犯，一经发现，一律处死，官吏百姓违反禁令的，仍然是大有人在。

武帝任命东郭咸阳、孔仅为大司农丞，负责盐铁国家专营，桑弘羊也受到武帝重用。东郭咸阳，原来是齐国的大盐商；孔仅，是南阳郡的大冶铸商人，均为家财累积达千万的豪富，郑当时将他们推荐给武帝。桑弘羊，是洛阳大商人的儿子，以心算快捷而闻名，十三岁时在朝中已经担任侍中。三人都是以精明干练，对商业经营有着独到见解，而受到武帝重用。

朝廷的法律更加严酷，官吏如走马灯般地就职、免职。战事仍然在持续，有钱的百姓可以通过花钱免除徭役，或者买五大夫、千夫爵位，能够征调的服役士兵却在减少。于是武帝又诏令，凡是获得千夫、五大夫爵位的民众，均要担任官吏，不愿意做官的，要向政府贡献战马；已经免去官职的官吏，被罚往上林苑砍伐树木，挖掘昆明池。

武帝元狩四年（公元前119年），大将军卫青、骠骑将军霍去病大举出击匈奴，出征的将士获得五十万金赏赐，军马死在战场上、路途上的有十几万匹，输送粮饷以及武器装备的费用，还没有计算在内。这时政府的财政已经枯竭，打仗的将士甚至领不到薪饷。

有关部门奏报，三铢钱太轻，钱轻容易被不法之徒利用。武帝诏令在郡、诸侯国重新铸造五铢钱，钱的轮廓很漂亮，外缘隆起，这样铸造的钱币，不法之徒难以磨去铜屑。

大司农向武帝上奏，盐铁丞孔仅、东郭咸阳奏请，他们说：“山林、海产矿藏资源的收益，本来属于内廷少府，供皇家私用，陛下无私，将它们交予大司农，用来补充赋税不足。现在，可以招募百姓自筹经费，由政府提供煮盐器具，使用官府提供的大盆煮盐。一些豪商巨贾垄断山林、海洋出产，牟取暴利，役使贫苦百姓。有很多人反对盐铁国家官营，议论很多。奏请皇上，对敢于私自铸造铁器，煮盐私卖的，左脚戴上刑具，没收工具。不产铁的郡县，设置小铁官，负责所在县的铁器专营。”武帝派出孔仅、东郭咸阳乘着传车，巡行全国各地传达皇帝的诏令，盐铁必须由国家来专营，设置政府专营机构，朝廷任命原来以盐铁发家致富的一帮商人，担任官吏。负责盐铁专营的官员，基本上都来自于商人。

商贾们由于担心钱币更换的太快，又采取囤积货物的方法来牟取暴利。朝廷相关官员奏请：“下面郡国屡次遭受水旱灾害，贫苦百姓失去生活手段，迁徙至北部边郡地区。陛下亲自垂范，减少膳食，压缩皇家的费用开支，拿出内廷府库中收藏的珍宝，用以赈济贫苦百姓，宽免贷款，但民众中仍然有很多人放弃农业生产，经商的人在日益增多。穷苦人家财产匮乏，生活全部要靠政府来救济。此前向拥有车子等固定资产的商人征收财产税，多少不等，奏请继续执行。有些商人以投放高利贷，从中牟取暴利，或是在城邑中囤积大量货物，以此来牟取暴利。这些人中，有些虽然没有商人户籍，也应该以他们拥有的财产向官府缴纳财产税，财产税按照二千交一百二十的税率征收。各种手工业作坊，包括租赁、冶铸，也要向政府缴纳财产税，按照四千交一百二十的税率来征收。除去官吏、地方三老、北部边郡的骑士，凡是家中拥有一辆轺车，征收一百二十钱的财产税；商人用的轺车征收二百四十钱的财产税；每艘五丈以上的航船征收一百二十钱的财产税。隐瞒不报，或者自报不实，罚戍边一年，没收财产。经过举报查实的，将没收的财产一半奖励举报人。凡是有商人户籍者，包括家属，均不得占有田产，以维护农民利益。胆敢违犯法令的，没收全部家产、货物。”

在当时，豪强巨贾争相隐瞒财产，只有卜式多次请求将家产上缴，以帮助国家。武帝将卜式越级提拔为中郎，赐左庶长爵，赐予农田十顷，向天下布告，以引导民众。最初，卜式不愿意做官，武帝一定要卜式做，后来卜式又转任为齐国相（详情记载在《卜式传》中）。孔仅在全国督查百姓铸造铁器，三年中官至大司农，位列九卿。桑弘羊担任大司农中丞，负责管理全国的会计，稍后设置均输官，负责全国的货物流通。官吏可以拿出粮食来补官，补授为郎官，须交纳六百石粮食。

自从发行白金币与五铢钱，五年期间，仅赦免的官吏和百姓，因为盗铸钱币包括死刑犯罪就有几十万人。那些没有被发觉而犯下死罪的，更是难以计数。因为自首，减免死罪的达一百余万人。自首的人还不到一半，犯法的人大概也不怕死，继续铸造假币。由于铸造假币的人太多，法不责众，于是朝廷派出博士褚大、徐偃等人，分头巡行郡国，同时督查揭发兼并土地的不法之徒，还有以权谋私的郡太守和诸侯国相。御史大夫张汤受到武帝重用，减宣、杜周先后担任御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等官员执法刻薄狠毒，在朝中担任九卿，武帝又新任命直指绣衣使者，作为朝廷派出去的执法官员，比如夏兰等人。大司农颜异在此期间被杀。最初，颜异在济南郡担任一个亭长，因为在官任上廉洁、正直，破格升任为九卿。武帝与张汤商议制作白鹿皮币，就此事向颜异征询意见。颜异说：“现在诸侯王、列侯到长安来朝见皇帝，要用苍璧，价值才数千，衬托苍璧的皮币却价值四十万，这是本末倒置。”武帝听了，很不高兴。张汤与颜异此前有矛盾，当有人告发颜异对朝廷的政策有抵触时，武帝将颜异交予张汤治罪。颜异在与客人谈话时，客人对朝廷的政令有不满情绪，颜异没有答话，只是嘴唇撇了一下。张汤上奏：颜异身为朝廷九卿，看到朝廷政令遭到他人非议，表示不满，不进行驳斥，反而在肚子中表示赞同，按照法律，应该处死。从此有了肚子里诽谤朝廷（腹诽）的案例，再以后，朝廷中的公卿大夫们在朝议时，只能多讲好话，对朝廷制定的政策采取默许或者谄谀而自保。

武帝颁布财产税，继而重用卜式，民众仍然不愿意拿出钱来，分担国家的财政困难，于是朝廷鼓励民众向政府告发隐瞒财产，漏缴财产税的富人。

在郡国铸造钱币，民众大量地铸造假币，钱的质量也不符合要求，朝中相关大臣奏请皇帝，诏令在京师统一铸造红铜钱币，一枚当作五枚钱来使用，交纳赋税，必须使用这种钱币，否则不收。白金因为价值偏低，民众不愿意使用，官府强令使用，可是民众仍然不愿意接受，流通一年后，终于遭到废弃，退出市场。元鼎二年（公元前115年），张汤因为获罪而自杀，民众对张汤没有好感。又过了二年，红铜钱的价值也在贬值，民众又在规避使用这种钱币，认为很不方便，朝廷只好又废弃，红铜钱币退出流通。最后朝廷禁止所有的郡、诸侯国铸造钱币，武帝诏令只有上林苑三官铸造的钱币，才能在市场上流通。钱显然已经很多，武帝诏令全国，不是上林苑三官铸造的钱币，禁止继续流通，原来郡、诸侯国中铸造的钱币一律作废、销毁，将销毁的铜送往三官府。这样一来，民间私铸钱币的人终于开始减少，因为计算起铸钱的费用，已经感到很不划算，只有那些技术超强的人还想着要尝试一下。

杨可负责漏缴财产税的案件，案件遍布全国，财产中等以上的人家，几乎均遭到揭发。杜周负责对被揭发者的治罪，极少有人会被冤枉。朝廷派出御史大夫府、廷尉署的正监分批出动，前往案发地点，就地办案，一时间获取漏缴的税款达亿万计。没有释放的奴、婢有成千上万，大县豪富们多占的赃田有数百顷，小县也有一百多顷，违反法令的豪宅也同样很多。全国的豪商巨贾、中等产业以上的人家纷纷破产，民众开始苟且偷生，尽量吃的好一些，穿的好一些，不再积累财产，而国家财政通过盐铁国家专营，征收财产税，日子开始好过起来。武帝将函谷关迁移至新安县，朝廷在三辅地区开始设置左右辅都尉。

最初，大司农在全国安排有许多负责盐铁事务的官员，接下来朝廷又设置了水衡都尉，主要负责盐铁事务。杨可负责财产税的漏缴举报，成绩卓著，上林苑掌握的财物比此前多出许多，武帝诏令水衡都尉兼管上林苑。上林苑中要安排的事务太多，需要扩大范围。当时越国处于水网地带，汉军在越国作战，常常需要动用水军战船，武帝在上林苑开挖昆明池，湖的周围建起来许多馆舍。还修造了楼船，高达十余丈，楼船上飘扬着旗帜，非常壮观。武帝感慨系之，接着又修建了柏梁台，高几十丈。皇家修建的宫室，越来越富丽堂皇。

朝廷将没收上来的漏缴税款、财物、田地、奴婢分配给官府，水衡令、少府、太仆令、大司农设置农官，组织百姓在郡、诸侯国没收的农田上耕种。没收的奴婢，分配到上林苑中饲养狗马禽兽，或者分配给官府。官府中的分支机构越来越庞杂，使用的刑徒奴婢越来越多。除了依赖漕运输送至京城的四百万石粮食，政府还要自购一部分粮食来养活这些人，才能够满足需求。

所忠谏言：“那些富家子弟和富人，每天只是斗鸡、走狗、赛马，打猎游戏，他们只懂得玩乐而不知道生产。”朝廷逮捕了一些触犯法令的富家子弟，牵连进去的达数千人，这些人被叫作“株送徒”。他们可以交纳一部分财物赎罪，或者担任郎官，选举郎官的制度随后遭到破坏。

当时崤山以东因为遭遇黄河水灾，粮食连续几年歉收，甚至有人吃人的情况出现，遭灾的地区达二三千里。武帝为此而焦虑，诏令灾民可以迁徙至江淮一带就食，愿意留在江淮的，由当地官府安置。朝廷派出去的使者沿途护送，络绎不绝，又征调巴蜀地区的粮食赈济受灾地区。

武帝元鼎四年（公元前113年），武帝开始到全国各郡、诸侯国巡视。向东渡过黄河，河东郡太守没有料到皇帝会巡幸驾临，事先没有做出安排，为此而畏罪自杀。巡幸的队伍向西越过陇山，因为抵达仓猝，随行的官员竟然没有吃的，陇西郡太守为此而自杀。武帝带着巡幸队伍向北出了萧关，诏令数万骑兵，在新秦中、河套地区打猎，检阅边郡的驻防部队，而后返回。发现河套地区方圆几千里地竟然没有设置烽火台、亭障，武帝杀了北地郡太守和相关负责官员，诏令允许百姓在边郡放牧。官府将母马借贷给百姓，三年后交还给政府，母马产驹，以十分之一作为借马的利息，多出来的马驹归己。对牧马人取消财产税，牧马获得的利润，用来补充新迁入地区移民的家产。

武帝元鼎四年六月，在后土祠旁边发现宝鼎。有人献上宝鼎，武帝诏令设立后土祠庙、泰一祠庙，朝廷大臣向武帝谏言封禅事宜，下面的郡、诸侯国官吏已经开始在修筑道路。在泰山脚下修缮古时候遗存下来的宫殿，驰道沿途各县，均准备了行宫，添置必要的用具，等待武帝驾临。

武帝元鼎五年（公元前112年），南粤国造反，西羌入侵边郡。因为崤山以东的黄河水灾，武帝考虑到百姓生活困苦，大赦天下罪犯，用南方战船部队二十余万人进攻南粤国，征发三河郡以西的骑兵出击羌人部落，又派出数万人渡过黄河修筑令居城，开始设置张掖郡、酒泉郡，而在上郡、朔方郡、西河郡、河西郡增设屯田官，安排六十几万民众移民至边郡垦田、守边，朝廷大举向边郡移民戍边。此前要从中原地区整修道路，输送粮饷，远者三千里路，近者也有千余里，都要依靠大司农安排调度。边郡的戍边武器装备不足，武帝从工官掌握的武库中征调兵器补充。战车、战马匮乏，国库中的资金有限，难以购置马匹，武帝专门颁布诏令，诏令郡、诸侯国受封的列侯一直到三百石官吏捐献母马，送至全国各个亭，由亭负责饲养这些母马，每年交纳繁殖的马驹作为利息。

齐国相卜式上书，请求父子从军征伐南粤，为国家效命疆场。武帝下诏褒奖，赐卜式关内侯爵黄金四十斤、农田十顷，向天下布告，倡导官民学习，可是无人响应。朝廷封的列侯数多达百计，没有一个人提出来愿意从军。在皇家祭祀祖庙时，少府检查列侯上缴上来的助祭酎金，发现列侯上缴的助祭酎金多数不符合要求，人数达到百余人，这些不符合助祭酎金要求的列侯统统被削去侯位。武帝拜卜式为御史大夫。卜式上任后，看到郡国负责盐铁的官员工作不能尽责，生产出来的铁器质量较差，价钱又高，还要强迫民众购买。还有航船也要征收财产税，用航船经商的人在减少，物资流通不畅，物价上涨，于是通过孔仅向武帝反映这些情况，武帝听了很不高兴。

朝廷连续用兵三年，平定了西羌叛乱，剿灭了南粤国和东越国，番禹以西直达蜀地的南端。武帝在蛮夷故地新设置十七个郡，按照当地民风民俗进行治理，不用缴纳赋税。南阳、汉中各郡，按照地区远近，负担新设立郡的官吏、士兵薪饷俸禄和物资供应，以及传车、驿站马匹行卧使用的被具、装具。但是新设置的郡经常会发生造反事件，杀死朝廷派来的官吏，朝廷连续几年征调南方汉军前往征剿，每次多达一万余人，费用全部依靠大司农筹措。大司农责令均输官从盐铁收入中补充开支，勉强维持。然而军队所经过的县，县里还是要保证军队所需物资的供应，不能短缺，这些县不敢谈论朝廷有关减免赋税的法令。

第二年，是元封元年（公元前110年），卜式被贬为太子太傅。由桑弘羊担任治粟都尉，负责大司农事务，接替孔仅掌握全国盐铁专营事务。桑弘羊发现有很多官员在市场上套购货物，导致物价上涨；国家征收的赋税、各地征缴上来的赋税物资输送至长安，物资本身的价值，不够低偿沿途运输所花费的费用。桑弘羊奏请皇帝设置大司农部丞几十人，分别派往各郡、诸侯国，负责担任郡、诸侯国中的均输、盐、铁官员，诏令路途遥远的郡、诸侯国，以其货物在当地商人贩卖时的价格为基准，折合成钱款缴纳赋税，输送给朝廷。在京师设置物价平准官，负责全国商品、运输价格的平衡。召集工官，负责制造运输车辆，费用由大司农负担。大司农下属的官员总揽全国的物资流通，商品价格上涨过快，抛售物资、商品价格下降过快，则收购物资。这样，豪商巨贾难以从物价涨跌中牟取暴利，有些商家操作不当，甚至会亏本，各种商品的价格不再出现暴涨暴跌的现象。以此来平抑全国的商品物价，起名称叫做“平准”。武帝很赞赏这种做法，批准奏请。武帝此时已经可以腾出精力，于是向北巡游抵达朔方郡，向东封祭泰山，巡幸海上，再沿着北部边郡返回长安。所经过的郡县，均给予赏赐，耗费的锦帛有一百余万匹，花费的金钱更是达亿万计，全部由大司农开支。

桑弘羊又奏请皇帝，诏令民众用粮食买官，向官府缴纳足够的粮食，可以免刑抵罪。诏令三辅地区的民众将缴纳的粮食按照等级输送至甘泉仓，达到一定数量，可以免除终身徭役，缴纳粮食多的百姓，不再担心被告发财产税缴纳不足。其他郡、诸侯国的民众还可以将粮食输送至急需的地方，各地的农事官员负责向京师输送粮食，崤山以东每年向京师输送的粮食增加至六百万石。在一年时间内，太仓、甘泉仓的粮食全部爆满。边郡中储备的粮食绰绰有余，各地的均输官员运送至京师的锦帛达到五百万匹。民众没有增加赋税，而全国的财政收入，已经可以满足各项开支的需求。武帝赐桑弘羊为左庶长爵，另外加赐黄金二百斤。

当年出现小旱情，武帝诏令百官求雨。卜式谏言说：“政府官员的俸禄应该来自于国家赋税，现在桑弘羊让官吏们坐在市场上，像商人一样经营商品，牟取利润。把桑弘羊抓起来烹煮了，老天就会下雨。”武帝晚年，在武帝生病期间，拜桑弘羊为御史大夫。

昭帝始元六年（公元前81年），昭帝诏命各郡、诸侯国向朝廷举荐贤良文学士人，询问民间百姓疾苦，以及需要采取的措施，还有如何教化民众。众士人提出建议，奏请撤销盐铁专卖、酒类专卖，废除均输官；政府不要与民争利，引导百姓节俭。只有这样做，教化民众才能够收到效果。桑弘羊不同意，桑弘羊认为均输、专卖政策，是国家的大政方针，这些政策的实施，保证了降服四夷、安顿边郡，保证了国家财政收入，不能轻易放弃。桑弘羊同丞相田千秋一起向昭帝谏言，可以撤销酒类专卖。桑弘羊认为自己对国家的经济发展、财政收入做出了很大贡献，想为子弟在朝中谋求官职。对大将军霍光不满，与上官桀等人谋反。昭帝元凤元年（公元前80年）九月，桑弘羊因为谋反罪而被杀。

宣帝、元帝、成帝、哀帝、平帝五位皇帝，对先帝朝经济政策的实施，没有做出过大的改动。在元帝朝，曾经撤销过盐铁官，元帝永光三年（公元前41年）冬天，又重新恢复。贡禹向元帝谏言：“铸造钱币需要采铜，一年内有十几万人不能参加农业生产，民众因为盗铸钱币而犯法的人很多。在富人家里，钱多得用不完，可仍然贪得无厌。民众会因为羡慕奢侈而受到影响，弃本逐末，从事农业生产的人数在减少，奸邪得不到制止，都是因为钱币的缘故。要从根本上解决问题，就应该撤销开采金银珠玉和铸钱的官员，不再铸造钱币，废除钱币的流通，废除以钱币缴纳赋税的法律。缴纳赋税，官员的俸禄一律改为用实物布帛和粮食来兑现，让百姓一心一意地从事农业生产。”讨论的大臣们均认为，市场上的货物流通，商品交易只能通过货币，布帛又不能分割成尺寸。贡禹这才放弃建议。

从孝武帝元狩五年（公元前118年），由上林苑三官府铸造五铢钱，到平帝元始年间（公元1－5年），全国一共铸造五铢钱达二百八十亿万之多。

王莽在平帝朝，开始担任摄政，改变汉朝制度，以周代有小钱大钱为依据，开始铸造大钱，直径为一寸二分，重十二铢，钱上的铭文为“大钱五十”。又铸造了契刀、错刀。契刀，上部形状是环型，像一枚大钱，身形像刀，长二寸，铭文是“契刀五百”。错刀，即是以黄金错其铭文，铭文是“一刀直五千”。以上三种钱币，与五铢钱共有四种钱币，在市场上同时流通。

王莽篡汉后，做了真皇帝，认为“劉”字的书写带有金刀，于是取消了错刀、契刀和五铢钱，重新制作金、银、龟、贝、钱、布等货币，起名字叫做“宝货”。

小钱直径六分，重一铢，铭文是“小泉值一”；另一种直径七分，重三铢，铭文是“幺泉一十”；另一种直径八分，重五铢，铭文是“幼泉二十”；还有一种直径九分，重七铢，铭文是“中泉三十”；还有一种钱币直径一寸，重九铢，铭文是“壮泉四十”。加上前边铸造的“大泉五十”，一共是六种钱币，价值与铭文一致。

黄金以斤为单位，一斤黄金，价值一万钱；白银以流为单位，朱提县产的白银，八两为一流，一流白银，价值一千五百八十钱；其他地方产的白银，八两为一流，价值一千。银子为二等货币。

大龟甲长一尺二寸，价值二千一百六十钱，其价值相当于大贝钱币十朋。公龟长九寸，价值为五百钱，相当于壮贝币十朋。侯龟长七寸以上，价值为三百，相当于幼贝币十朋。子龟五寸以上，价值为一百，相当于小贝币十朋。这是龟宝四品。

大贝直径四寸八分以上，二枚为一朋，价值二百一十六钱。壮贝三寸六分以上，二枚为一朋，价值五十钱。幺贝二寸四分以上，二枚为一朋，价值三十钱。小贝一寸二分以上，二枚为一朋，价值十个钱。不到一寸二分的，不合格，不能为朋，每枚价值三个钱。这是贝类货币的情况。

还有大布、次布、弟布、壮布、中布、差布、厚布、幼布、幺布、小布。小布长一寸五分，重量为十五铢，铭文是“小布一百”。从小布往上，各递增一分，增重一铢，铭文和布名一致，价值各加一百。一直到大布，长二寸四分，重量为一两，价值一千钱。这是布钱币十品的情况。

五种材质的货币，六种名称，二十八种规格。

铸造钱币要使用铜作为原料，掺杂一定的铅锡，铭文、钱的质量与钱的轮廓仍然仿照汉的五铢钱。金、银制作的钱币与其它金属混杂，成色不纯，龟甲不到五寸，贝不到六分，不能作为钱币来使用。元龟须是蔡地出产的，士农工商不能收藏，如果家中有收藏，要送到太卜府衙兑换钱币。

民众被这些规定搞糊涂了，发行的货币难以在市场上流通使用。在暗地里，民众仍然使用汉朝的五铢钱。王莽为此而焦虑。下诏说：“胆敢非议井田制，继续使用五铢钱的为惑众罪，一旦发现，流放至远方边郡，与魑魅魍魉在一起居住。”于是农业、商业均受到影响，粮食产量、货币流通出现了很多问题，民众抱怨的声音不绝于耳。因为买卖田宅、奴婢、私铸钱币而犯罪的，从朝廷大臣，士大夫到庶民百姓，数不胜数。王莽知道民众为此而怨声载道，只好让价值一钱的小钱在市面上流通，又加上大钱五十，二种货币同时流通，龟贝布等钱币全部停止使用。

王莽性情急躁，容易冲动，在潜意识中不能无所作为，每次有了新想法，一定要从古人的典籍中找出依据，还要附会圣人的言论。国师公刘歆说周代有负责钱币，商品流通的官员，卖不动的货物，由官府来收购，在货物紧俏时，再由官府来出售，这就是《易经》中所说的“理财义正辞严，百姓不敢胡为”。王莽于是下诏，王莽说：“《周礼》中记载的，有负责赊账、借贷的官员，《周书·乐语》中记载，有负责市场五均的官员，这些文献中记载的官员，各负其责。按照古时候的设计，设置负责赊账、借贷的官员，还有市场中的五均官，让他们负起责任来，以方便庶民百姓，抑制兼并。”王莽遂在长安和洛阳、邯郸、临淄、宛城、成都五个城市设置五均官，将长安东西市令和洛阳、邯郸、临淄、宛城、成都的市长更改名称为五均司市师。长安的东市令更改为京五均司市师，西市令则更改为畿五均司市师，洛阳更改为中五均司市师，其他的四个都城，将名称更改为东西南北五均司市师。在每个集市，设置五名交易丞，一名钱府丞。工商业者，愿意开采金银铜锡铅，还有贡献龟甲贝壳的，一律向司市钱府丞申报登记，按照时令开采，捕获龟贝。

王莽又从《周礼》中找出向民众征税的依据：田地不耕种，就不能出产粮食，要缴纳三个男丁的赋税；城郭中住宅旁不栽种果树，就不能出产果品，要缴纳三个男丁的布匹税；民众中有游手好闲的，没有正当职业的，每人要缴纳一匹布的赋税。不能交出布匹的，要为政府服杂役，由官府供给衣食。在山林水泽中猎取鸟兽虫鱼鳖，或者畜牧的百姓，妇女栽桑养蚕，织布纺绩缝补者，工匠巫医卜祝者，还有其他以技术谋生的民众，商贩游贾坐堂开店的，开设旅馆的，都要向官府申报从事的职业和所处的位置，除去本钱后，计算利润，需要向官府缴纳十分之一的利润，作为税收。如果隐瞒不报，或者自报不实，没收所得收入，并且还要罚在官府服劳役一年。

各个市司，要在一年四个季度的第二个月，根据商品流通情况，确定物价，定出商品的上中下三种价格，作为市场中流通物价的平均价格，不受市场物价起伏的干扰。民众买卖粮食布帛丝绵等商品，这是生活中的必需品，在出现滞销时，由均官确定价格，按照原进价格收购，不让商家吃亏。物价上涨过快时，平抑物价，以低价卖给百姓。低于物价平均价格的，由百姓自行决定买卖，防止囤积物资，哄抬物价。民众办丧事，祭祀典礼缺乏资金的，钱府用工商税的部分收入向民众借贷，不收取利息，但借贷的时间不能超过十五天，丧事借贷不能超过三个月。民众想治理产业，但苦于资金不够，想贷款治产的，由政府贷给资金，除去必要的生产开支，所得利润每年按照十分之一的税率收取税费。

羲和（大司农）鲁匡说：“名山大川，盐铁钱布帛，五均负责赊贷的官员，由政府来掌握，只有酒税还没有管起来。醇酒，是上天赐予的美味，是帝王用来颐养百姓的佳酿，祭祀祈福，涵养身体，调理疾病。在举行典礼仪式时，少不了酒。因此《诗经》中说‘没有酒去买一壶’，但《论语》中也说‘买来的酒不能喝’，这两种说法其实并不相悖。《诗经》中说得是在太平年间，酒由官府专卖，酒味醇美，可以尽情享用。《论语》中孔子讲的是在西周末期衰乱时，酒在民间买卖，酒的质量差，酒家不诚实，因此怀疑而不敢喝。现在不让百姓买卖酒，百姓就不能在举行祭祀典礼时享受醇酒的美味；放开来由私人酿造，不加限制，财政又会受到损失，百姓也会受到伤害。按照古时的做法，由官府负责酿酒，以二千五百石粮食酿造一均酒，开设一个垆坊来专门卖酒，以五十酿为一出售单位。一个酿酒单位需要使用粗米二斛，酒曲一斛，可以酿制六斛六斗美酒。在市场上每月的初一卖酒，用去三斛米曲，计算得出的价格分为三份，以其中一份，作为一斛酒的平均价格。除去米曲本身的价格，将取得的利润分为十份，七份交入官府，其它三份和酒醩、灰炭作为工钱、器具、薪柴的费用。”

羲和设置命士来监督五均六管，每郡安排几个人，全部使用富商来担任官职。洛阳的薛子仲、张长叔、临淄的姓伟等人，乘坐政府的传车谋取利益，在郡国中往来奔走。因为与郡县中的官吏狼狈为奸，做了很多假帐，仓储和账本不符，百姓因此而怨声载道。王莽知道民众对此不满，再次颁发诏令，说：“盐，是饮食的主将；酒，是百药的首长，宴会中的美味；铁器是农业耕田中的利器；名山大川，蕴藏着丰富宝藏；五均官员向百姓赊账、或者借贷，百姓希望能够得到公平地对待，因为需要依赖这些来谋生；铸造的钱币，要便于流通，百姓需要在物资买卖中使用。这六件事情，不是百姓在家中可以完成的，必须通过市场来交换，才能够办到，有些商品的价格，即使昂贵，也不得不买。豪商巨贾，以强势欺凌细民，先圣对此早就有预见，因此要严加管理。每种管理，都要制定法令，以防止作奸犯科，如果有人胆敢违犯，重罪可以判处死刑。”奸猾吏民仍然侵犯着百姓的利益，民众苦不堪言，一时间民不聊生。

接下来第五年，到了天凤元年（公元14年），王莽再次诏令使用金银龟贝作为货币，只是增减了价值。同时取消大小钱，改为铸造铲币，名称叫做“货布”，长二寸五分，宽一寸，头长八分余，宽八分，圆的直径有二分半，两个足各长八分，中间宽有二分，铭文的右足是“货”，左足是“布”，重二十五铢，价值二十五钱。货泉直径为一寸，重五铢，铭文的右边是“货”，左边是“泉”，一枚价值一个钱，二种货币同时流通。又以大钱流通的时间太久，诏令取消，担心民众私自挟带，于是王莽又诏令，民众如果继续使用大钱，与新货泉的币值是一比一兑换，流通六年后，大钱废止使用。每次更换货币，都会导致大批民众破产，或者因为触犯法律，民众被抓进监狱。王莽以铸造私钱罪，判处民众死刑，或者抵触使用货币罪，将民众流放至边远地区，为此而犯法的罪犯，不计其数。犯法的人太多，法不责众，王莽又更改法律，私铸钱币的民众，与妻子一起被没入官府，罚为奴婢；官吏和邻居知情不报者，按照同罪惩治；非议抵触王莽新币的，普通民众罚作苦工一年，官吏免官。犯罪的人越来越多，罪犯和五家邻居一起被关进监狱，郡、诸侯国用槛车铁锁，将他们押往长安的钟官处服苦役，为此愁苦而死去的百姓有十分之六七。

铸造布币之后，天凤六年（公元19年），匈奴的入侵更加频繁，王莽招募全国的囚徒和家奴，组成军队，起名称叫做“猪突豨勇”，战争中所需要的花费通过官吏向百姓征收赋税来解决，每家都要缴纳财产税，三十取一。又诏令公卿以下官员，一直到郡县的普通官吏，均要饲养军马，官吏完不成任务，转嫁给普通百姓。民众摆摆手都要触犯法律，没有心思种田、栽桑养蚕。加上徭役沉重，天旱、蝗灾、虫灾接连不断。制度也不完善，上自公侯，下至小吏，竟然领不到应发的俸禄。政府中的官员，私下里通过征收赋税中饱私囊，或者贿赂长官，法律形同虚设。官吏依靠残暴，在百姓中树威，假借王莽制定的法令盘剥百姓。富人也难以幸免，贫苦的百姓无法生活，纷纷落草为寇，隐藏在山林间，官吏捕捉不到，干脆隐瞒不报。于是形势逐渐恶化，青州、徐州、荆楚地区啸聚山林的造反民众多达上万人。因为战争中死亡，流放至边远地区被蛮夷抓走，获罪而被捕被杀，加上饥馑、瘟疫、人相食，在王莽灭亡之前，全国的人口数量减少一半。

自从派出“猪突豨勇”后，在地皇四年（公元23年），汉军在长安杀了王莽。到了更始三年（公元25年），世祖（东汉光武帝刘秀）接受天命，荡涤王莽留下来的污泥浊水，重新恢复铸造汉五铢钱，全国又迎来新的气象。

赞辞如下：《易经》中说：“裒（póu）多益寡，分配公平。”《尚书》中说：“贸易往来，互通有无。”周代有负责钱币、市场、平衡物价的官员，《孟子》中曾经讲过：“猪狗开始食人吃的食物，就应该收进粮食，野外开始出现饿死的人，就应该放开粮仓。”管仲的经济政策，李悝的平籴措施，桑弘羊的均输策略，耿寿昌的常平方法，都是从民生的角度来考虑实际问题。从古人那里借鉴经验，办事情要从实际需要出发，为政者需要有良知，民众才能够从实施的政策中获得利益，国家也才能够长治久安。在武帝朝，国家的花费，从经济政策的贯彻执行中，基本上满足了国家开支的需要，百姓也没有因为此而增加赋税，这是次一等的。到了王莽执政时期，制度紊乱，奸宄弄权，官员百姓，均被折腾得疲惫不堪，哪里还有等次可言。