王莽始建国元年（公元9年）正月初一，王莽率领诸侯王、公卿、士大夫，捧着新刻制好的太皇太后玺印、绶带，授予太皇太后，按照符命中的指示，去掉玺印上面汉室的封号。

在当初，王莽娶了宜春侯王咸的女儿为妻子，此时立为皇后。她为王莽生下了四个儿子、王宇、王获、王安、王临。两个儿子此前已经被王莽逼迫自杀，王安有时候疯疯癫癫，王莽于是立王临为皇太子，王安则被封为新嘉辟。王宇的六个儿子受封：王千为功隆公，王寿为功明公，王吉为功成公，王宗为功崇公，王世为功昭公，王利为功著公。而后王莽大赦天下。

王莽接下来策命孺子，说：“哎，刘婴呵，昔日皇天护佑你的太祖刘邦，创建汉朝，至今已经历十二代皇帝，享有国家二百一十年，按照天命历数改朝换代，现在由予躬来继承。《诗经》中不是说吗？‘殷商侯服于周，天命难以违背。’现在予封你为定安公，永远做新朝的嘉宾。呜呼！敬畏天命吧，在公爵位置上，不要违抗予的诏命。”又说：“以平原县、安德县、漯阴县、鬲县、重丘县，五个县共一万户，地方一百里，作为定安公的封国。在封国内，修建汉室的祖庙、宗庙，像周代的后裔一样，祭祀祖宗，在封国内，仍然享有汉室的正朔，服色。后代祭祀汉室祖宗，仍然称颂汉室创立的丰功伟业，让汉室的列祖列宗享有后代子孙的祭祀。封孝平皇后为定安太后。”读完策书后，王莽拉着孺子的手，哭得满脸是泪，声音哽咽，说：“昔日周公摄位，最终还是将王位还给了成王，而今予却不能不畏惧皇天加于予的威命，今天这样做，真的是不得已而为之呀！”叹息悲咽良久。中傅（宦官）带着孺子下殿，而后北面称臣。百官在旁边陪侍，莫不受到感动。

王莽又按照金柜图书中的说明，拜封辅佐新朝的十一位大臣。拜太傅、左辅、骠骑将军安阳侯王舜为太师，封为安新公；拜大司徒就德侯平晏为太傅，封为就新公；拜少阿、羲和、京兆尹红休侯刘歆为国师，封为嘉新公；拜广汉郡梓潼县人哀章为国将，封为美新公：这是四辅，位置处于上公。拜太保、继承承阳侯的甄邯为大司马，封为承新公；拜丕进侯王寻为大司徒，封为章新公；拜步兵将军成都侯王邑为大司空，封为隆新公：这是三公。拜太阿、右弼、大司空、卫将军广阳侯甄丰为更始将军，封为广新公；拜京兆王兴为卫将军，封为奉新公；拜轻车将军成武侯孙建为立国将军，封为成新公；拜京兆王盛为前将军，封为崇新公：这是四将。一共封了十一个公爵。王兴，原来是城门令史。王盛，此前是一个卖烧饼的。王莽严格按照符命，访求与这两人名字相同的，找到十几人，这两人的相貌，符合占卜看相的解释，随即从布衣百姓中越级提拔，以表示不敢欺骗神灵。其余的十几人，都拜为郎官。这一天，还拜封任命了卿大夫、宫中侍从、宫内尚书，一共有几百人。汉室刘氏宗亲担任郡太守的，一律改任为朝中的谏议大夫。

王莽将明光宫改为定安馆，定安太后居住在里面。以原大鸿胪府为定安公府第，布置门卫、侍者，负责管理监护。敕令定安公府第里面服侍的奶妈，不得与定安公随便讲话，定安公孤独地生活在房子里，长大成人后，甚至叫不出六畜的名字。王莽又将孙女，王宇的女儿嫁予定安公，作为妻子。

王莽又制策书，确定百官职责，说：“木星庄重肃穆，位于东方，由太师掌握，负责风调雨顺，五谷丰登，对待政务要保持公平公正，以日晷的影子来判断时间。火星聪明睿智，位于南方，由太傅掌握，负责四季更替，寒暑变化，要适时适度，季节要变换分明，声律音符要准确。金星安定祥和，位于西方，由国师掌握，负责阴阳转换，干燥潮湿，要适时适度，度量衡称量要公平。水星精明果断，位于北方，由国将掌握，在严寒的冬季，寒潮来临时，要适时适度，收藏储存要及时，以漏刻度数来掌管时间。月亮象征刑罚，是君主的左膀，由司马来掌握武备，实施惩罚，要按照法规执行，掌握天文，恭敬地尊奉上天，敬授民时，劝导农事，发展农业生产，获取五谷丰收。太阳象征德政，是君主的右臂，由司徒来掌握文教，礼仪法规，用以督导民众，负责民众的教化，以五种内容来实施教化（父义、母慈、兄友、弟恭、子孝），率领民众崇尚礼仪，美风易俗，训练五种品行（仁、义、礼、智、信）。北斗星象征着帝王核心，由司空来掌握物产、图籍，考察事务，须有准绳，负责国土治理，兴修水利，掌握名山大川，鸟兽繁育，促使草木繁盛。”其它官员，分别按照职务，确定职责，策书像上古时典谟训诰的形式。

又设置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，官位相当于公卿。将大司农名称更改为羲和，后来又更改为纳言，大理名称更改为作士，太常名称更改为秩宗，大鸿胪名称更改为典乐，少府名称更改为共工，水衡都尉名称更改为予虞，与三公的司卿一起，一共是九卿，分别隶属于三公。每一卿设置大夫三人，一个大夫属下又设置了元士三人，总共是二十七位大夫，八十一位元士，分别掌握京师官府中的各项职责。将光禄勋名称更改为司中，将太仆名称更改为太御，将卫尉名称更改为太卫，将执金吾名称更改为奋武，将中垒校尉名称更改为军正，又设置大缀官，负责管理宫中的乘舆服饰御物，后来又增加军需物资的调配，他们的官职属于上卿，他们的名称叫做宫中六监。把郡太守名称更改为大尹，把都尉名称更改为太尉，把县令长名称更改为县宰，把御史名称更改为执法，把公车司马名称更改为玉路四门，把长乐宫名称更改为常乐室，把未央宫名称更改为寿成室，把前殿名称更改为王路堂，把长安名称更改为常安。还有俸禄百石的官吏名称更改为庶士，三百石的官吏名称更改为下士，四百石的官吏名称更改为中士，五百石的官吏名称更改为命士，六百石的官吏名称更改为元士，一千石的官吏名称更改为下大夫，比二千石的官吏名称更改为中大夫，二千石的官吏名称改为上大夫，中二千石的官吏名称改为卿，官吏们的穿戴，使用的车辆、礼服、礼帽，也按照等级高低，规定了差别。又设置了司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫，还有诵诗工、彻膳宰，他们负责了解民情，从民间的反映，考察官员们施政中的得失。策书中说：“予听说上古时的圣人要彰显圣德，要修养身心，而且要坚持始终，因此设立专门机构，用来负责五事（貌要恭、言要从，视要明，听要聪，思要睿），不要隐瞒过失，助长虚荣，不要好恶不分，处理事情要坚持中正。呜呼，大家努力吧！”又诏令在通衢大道旁，设置谏言的旗幡，矗立提建议的木牌，安放谏诤的擂鼓。安排四位谏议大夫负责，坐在通衢大道旁，接受行人对朝廷的建议和谏书。

在王氏家族中，王莽封了其他叔伯兄弟侄子爵位，较近的亲属封为伯爵，较远的亲属封为子爵，再远一些的亲属封为男爵，家族中的女儿封为任爵。男子以“睦”为称号，女儿以“隆”为称号，授予印绶。封为侯爵以上的亲属，可以在封国中立太夫人、夫人、世子，也授予印绶。

王莽说：“天无二日，地无二王，这是百世不易的道理。汉室的诸侯称王，在域外的四夷，也同样称王，这种做法违背古制和典籍，不是一统天下的君主，不能称王。以后诸侯王确定称号，只能称为公，域外四夷僭越名称为王的，要更改为侯。”

王莽说：“帝王的道统，须相沿继承；圣德帝王，可以享受百代祭祀。比如黄帝、帝少昊、帝颛顼、帝喾、帝尧、帝舜、帝夏禹、皋陶、伊尹都是圣德君主，或者是圣德君主的始祖，他们所具有的圣德，感动天地，创立下的功业，影响深远。予甚为嘉赏，要找到他们的后裔，继续奉祀祖先。”经过考证，王氏，是虞舜的后裔，来自于帝喾；刘氏，是唐尧的后裔，来自于颛顼。王莽封姚恂为初睦侯，作为黄帝的后裔，奉祀先祖；封梁护为修远伯，作为少昊的后裔；封皇孙功隆公王千，作为帝喾的后裔：封刘歆为祁烈伯，作为颛顼的后裔；封国师刘歆的儿子刘叠为伊休侯，作为唐尧的后裔；封妫昌为始睦侯，作为虞舜的后裔；封山遵为褒谋子爵，作为皋陶的后裔；封伊玄为褒衡子爵，作为伊尹的后裔。汉室的后人是定安公刘婴，作为新朝的嘉宾。周代的后裔是卫公姬党，改封为章平公，是新朝的嘉宾。殷代的后裔是宋公孔弘，因为时间久远，原来的位置下移，改封为章昭侯，地位为贵客。夏代的后裔辽西郡人姒丰，封为章功侯，是新朝的贵客。四代（夏、商、周、汉）的始祖，将神位放置在明堂合祭，配享皇始祖考虞舜帝。周公的后裔褒鲁子爵姬就，宣尼公后裔褒成子爵孔钧，此前已经有了安排。

王莽说：“予此前在摄政时，在郊外修建祭祀的郊宫，还有祭祀远祖的祧庙，设立社稷神坛，神祇赐福，当时有万道霞光从天上射下来，而后霞光变为乌雀，黄色的瑞气蒸腾，一时间五彩斑斓，好像黄帝、虞舜帝的功德余晖。从黄帝到济南伯王（王莽的高祖王遂），予的祖上有五个姓氏。黄帝有二十五个儿子，分别赐予十二个姓氏。虞舜帝的先祖，赐姓姚，在陶唐的家族姓妫，在周的家族姓陈，在齐的家族姓田，在济南的家族姓王。予感念皇初祖考黄帝，皇始祖考虞舜帝，已经在明堂专门为他们设置神位合祭，还需要安排祖宗亲庙。设立五所祖庙，四所亲庙，帝后夫人同时配享祭祀。在郊外祭祀天地，黄帝配享天，帝后配享地。在新都侯的东府第，修建大祠堂，每年祭祀祖先。百姓家在祭祀祖先时，也要同时祭祀。姚姓、妫姓、陈姓、田姓、王姓共五姓，都是黄帝、虞舜帝的后代苗裔，是一个共同祖先。《尚书》中不是说吗？‘同姓九族要和睦’，现在天下五姓的户籍，要列于族谱，都是宗室子弟。世代传承，免去徭役。元城的王氏，五姓家族中不能通婚，以区别亲族关系。”然后王莽封陈崇为统睦侯，作为胡王陈胡公的后裔。封田丰为世睦侯，作为敬王田完（敬仲）的后裔。

天下的州牧、郡太守虽然此前发生了翟义、赵明等人的造反，作为州和郡的主要官员，他们仍然忠诚于朝廷，王莽于是封州牧为男爵，郡太守为附城。王莽又封曾经对自己有旧恩的戴崇、金涉、箕闳、杨并等人的儿子为男爵。

王莽派出骑都尉嚣等人，分别修缮在上郡桥山的黄帝陵园，在零陵县九疑山的虞舜帝陵园，在淮阳郡陈县的胡王陈胡公陵园，在齐郡临淄县的敬王田完（敬仲）陵园，在城阳郡莒县的愍王陵园，在济南郡东平县的伯王陵园，在魏郡元城县的孺王陵园，派使者在四季前往祭祀。他们的寺庙需要重新修建，因为天下刚刚安定，暂且先放在明堂太庙合祭。

以汉高祖的祭庙作为文祖庙。王莽说：“予的皇始祖考虞舜帝从唐尧帝接受禅位，汉室的初祖是唐尧帝。看来上古时就有禅位传国的高风亮节，予亲自在汉高皇帝的灵位前接受金策。予经常想要褒赏汉室的前代，那里敢忘记？汉室的祖庙、宗庙有七所，以礼制在定安国设立宗庙。在京师有陵寝、宗庙的，不要拆毁，仍旧享有祭祀。我将在今年秋天九月，亲自到汉室的高帝庙、元帝庙、成帝庙、平帝庙祭拜。刘氏宗族的属籍，由京兆大尹管理，不要取消他们享受免除徭役的特权，在他们这一代人享有，州牧的官员要经常前往问候，不要让他们有冤无处申诉。”

王莽说：“予此前身居要职，担任摄政，担任假皇帝时，深切感受到汉室遭遇三七（二百一十年的）厄运，赤德的天命气数已经耗尽，思虑再三，还是要辅佐刘氏江山延续下去，该用的方法已经用尽。然而即使使用了错金刀钱币，仍然无济于事。自从孔子撰写《春秋》后，到鲁哀公十四年（公元前481年），一个时代就结束了，到了今天，从哀帝以来，也是十四年。汉室的赤德终于耗尽，不能再继续维持下去。皇天显示明威，昭示黄德应当兴起，隆重地昭示大命，将天下托付予予。现在百姓们都在议论，皇天革汉室而立新朝，废刘氏而兴王氏。‘劉’字拆开来，就是‘卯、金、刀’三个字的组合，正月卯时佩戴的饰物，以及原来流通的错金刀钱币，不再使用。征询了公卿、士大夫们的意见，都说天人应该相互感应，道理已经讲得很清楚。取消卯时的佩戴，停止错金刀钱币的流通，这是为了顺应天心，符合民意。”王莽开始制作小钱，直径六分，重量为一铢，上面的钱文是“小钱值一”，与此前使用的“大钱五十”，两种货币，同时流通。为了防止有人盗铸假钱，规定百姓在家里不得私自藏匿铜、炭。

王莽始建国元年（公元9年）四月，徐乡侯刘快聚集数千人，在封国内起兵。刘快的哥哥刘殷，是原汉朝的胶东王，在新朝被改封为扶崇公。刘快举兵攻打即墨县城，刘殷紧闭城门。自己蹲在监狱的牢房里，县里的官员百姓固守城邑，刘快兵败逃走，到了长广县，死在那里。王莽说：“在战国时，予的先祖济南愍王被燕军围困，从齐国都城临淄逃往莒县自保。宗族中的田单有奇计妙策，最终擒获并杀掉燕将，重新恢复齐国。现在即墨县的士大夫，又齐心合力地挫败反贼，予非常赞赏他们的忠心，可怜那些无辜的死难者。赦免刘殷等人，刘快的妻子与他的亲属，由于连坐而获罪的，予以赦免。慰问死伤人员，赐给死亡人员丧葬费，每人五万。刘殷懂得大命难违，疾恶如仇，致使刘快迅速败亡。将刘殷的食邑增加到一万户，封国达一百里。”又封赏进献符命的臣子十几人。

王莽说：“在上古时，八家拥有一口庐井，一夫一妻可以享有一百亩耕地，交予政府的租税，是收获的十分之一，在当时，国富民足，歌颂的声音四处传颂。唐尧、虞舜世代，夏商周三代继续施行井田制。秦朝无道，增加赋税以满足皇室奢华的需要，逼得百姓穷困不堪，为满足皇室欲求，毁弃圣人制定的制度，取消井田制，因此才有了土地兼并，贪得无厌的事情比比皆是，势力强盛的豪绅可以占有千顷良田，贫苦无助的百姓却无立锥之地。富人在市场上可以买卖奴婢，与关在栏里饲喂的牛马一样交易，操控百姓命运，决定百姓生死。奸邪之人从中牟利，甚至抢夺他人妻子、儿女，违背良心，悖逆人伦，违犯了‘天地间，人为贵’的大义。《尚书》中讲：‘我要奴役你’，只有不尊奉天命的人，才会遭受这样的虐待。在汉室建政后，减轻了田租，百姓向政府交纳三十分之一的赋税，另外还要加上兵役更赋，连残疾人也要交纳，那些地方豪强侵夺百姓，将土地租赁给穷人，而后由穷人代交赋税，外加地租。交予政府的赋税名义上是三十分之一，其实佃户却要负担多达十分之五的收获。父子夫妇终年间在田里劳作，收获的粮食却难以满足温饱。富人家里的犬马，可以吃到菽粟粮食，骄横不法；困苦人家，却不得不以糟糠充饥，被逼无奈，只能铤而走险。为此富者、贫者常陷入法网，犯法的人越来越多。予此前在汉朝担任要职时，曾经设计，将公田改为井田，在当时出现了嘉禾祥瑞，后来遭到造反贼人的干扰，只好暂停施行。现在将天下公田更改为‘王田’，奴婢更改为‘私属’，不准在市场上交易。有男子的人家不到八家，耕田数目超过一井的，将多余的土地分予九族中的乡党，或者邻里。那些原来没有土地的人家，可以接受耕田，作为制度执行。敢于违犯井田制，无视法令者，妖言惑众者，将他们流放到遥远的地方，让他们在那里与魑魅魍魉做伴，就像上古时，予的皇始祖考虞舜帝所做的那样。”

在当时，百姓已经习惯于使用汉朝的五铢钱，认为王莽新朝铸造的钱币太小，两种钱币同时流通，心存疑虑，又担心多次更换钱币，难以取信于民，私下里仍然使用五铢钱交易，又传言大钱将要废止，不肯使用大钱。王莽为此而焦虑，颁下诏书，说：“敢于携带五株钱，说大钱要废止的，一旦发现，按照违犯井田制治罪，流放到遥远的边疆。”为此造成很多农民、商人失业，粮食货币流通遂陷入混乱，百姓在集市上，沿途哀嚎哭泣的，闻之令人心碎。因为买卖农田、私下里买卖奴婢，因此而获罪的，盗铸假钱而获罪的，从诸侯、公卿、士大夫到平民百姓，遭到逮捕法办的人不计其数。

王莽始建国元年秋天，王莽派遣五威将军王奇等十二人，将颁布的《符命》四十二篇，向天下分头宣示。其中关于德行，关于祥瑞的有五篇，关于符命的，有二十五篇，因为祥瑞而得到回应的，有十二篇，一共是四十二篇。其中因为德行，出现祥瑞的，有文帝、宣帝朝黄龙在成纪县、新都县出现，有王莽的高祖考王伯墓门前的梓树长出枝叶，大致是这一类事情。关于符命的，有从地上冒出来的水井、石头、金柜等事情。关于福应的，有母鸡变成公鸡之类等事情。这些文章文辞典雅，假托各种现象，穿凿附会，加上近于荒诞的解释，全部内容都是在说王莽取代汉室是有根据的。总而言之一句话：“帝王接受天命，一定会有圣德祥瑞，按照五行排序，还要有符命感应，然后建立下巍巍大功，传予子孙，永享祭祀。新朝的兴起，是因为圣德祥瑞在汉室三七（二百一十年的），九代帝王之后。首先在新都县发端肇命，接受黄支国贡献的犀牛，继而在武功县得到写有丹书的玉石，此后梓潼县人哀章献上金柜，受命于天，还有巴郡宕县贡献的石牛，先后有十二次祥瑞出现，上天如此眷顾新朝，可谓是恩德深厚，新朝的江山牢不可破！武功县的丹书石头，是在汉朝平帝末年出土，这些徵兆已经显示，汉朝的火德已经耗尽，应该由土德来代替，皇天眷顾，将汉室天下传予新朝，用丹书石头，授命予新朝皇帝。皇帝表示谦让，暂时以摄政身份居位，没有接受上天授命，上天又在当年秋天七月，以三台星宿和文马，予以警示。皇帝再次谦让，没有即位，上天第三次以铁券提醒，第四次以石龟，第五次以虞舜帝的苻信，第六次以有文饰的玉圭，第七次以黑色的玉印，第八次以茂陵县的石书，第九次以黑色的龙石，第十次以神井，第十一次以雍县的神石，第十二次以铜符帛图。宣示天命的祥瑞，越来越明显，前后达十二次之多，昭告新朝皇帝。皇帝真地感觉到上天的神威不可违抗，才去掉摄政封号，还是先称假皇帝，将纪元年号更改为初始，想以此来搪塞天命，满足上帝的迫切心情。但这仍然不能阻止皇天郑重地授予符命，上天决定以金策图书形式诏命。侍郎王盱看到一位穿着白布单衣的人，方领上绘有火红彩画，戴着一顶小冠，站立在王路殿前，对王盱说：‘今日五方天神有相同想法，要把天下、人民托付予皇帝。’王盱感到奇怪，走了十几步，这个人突然消失。到了丙寅的晚上，汉室的高庙就有了金柜图策：‘高帝奉承天命，将国家传予新朝皇帝。’第二天早上，宗伯忠孝侯刘宏报告消息，假皇帝随即招集朝中公卿们商议，还没有做出决定，石头神人突然学人说话：‘让新朝皇帝到高庙受命，不要停留！’新朝皇帝只好登上车子，来到汉室高庙受命。受命这一天，是丁卯。丁，就是火，这是汉室的火德。卯，刘氏以此为姓氏偏旁。明确表明汉室的火德已经告罄，现在要传于新朝。皇帝仍然谦虚，多次谦让，十二符的效应不容停留，天命不可违抗，在诚惶诚恐中，皇帝不胜畏惧，哀怜汉室江山终于不能延续下去，只好战战兢兢，不得已而接受天命，为此三个夜晚睡不着觉，三个白天吃不好饭。又问了宫中的公卿、列侯、士大夫。他们都说：应该按照上天的威命去做。’于是改纪元，定国号，与海内万民重新开始。新朝建国，神祇顿时喜欢。马上降下福瑞，吉祥的苻命应接不暇。《诗经》中说：‘对人民有益的人，就会受福于天；上天护佑，承受福运。’讲的就是这个道理。”五威将军带着《符命》，捧着印绶，王侯以下百官按照新朝官名更改，域外的匈奴、西域诸国，还有蛮夷，都接受了新朝颁发的印绶，收回原来汉室颁发的印绶，赐予官吏每人爵位二级，百姓每人爵位一级，女子每百户，赏赐羊酒，赏赐蛮夷的钱币、丝帛多少不等。而后大赦天下。

五威将军乘上《乾》车，车上绘有天文图像，驾着六匹《坤》马，背负着锦鸡的彩色羽毛，服饰庄严华丽。每一位将军都有左右前后中，五位统帅。他们乘坐的车子，驾车的马匹，穿戴的服饰，又各有差别，颜色不同。持着符节，称为太一使者；统帅举着旗幡，称为五帝使节。王莽颁发策命，说：“普天之下，直到四方遥远的地方，无所不至。”向东方出使的使节，抵达玄菟郡、乐浪郡、高句丽、夫余；向南方出使的使节，抵达域外，经过益州郡，贬句町王名称为侯；向西方出使的使节，抵达西域，将西域诸国王名称更改为侯；向北出使的使节，抵达匈奴王庭，授予单于印章，上面将汉朝授予的印文更改，将“玺”改为“章”。单于希望持有原来汉朝封授的旧印，陈饶将汉朝封授的印砸碎，（详情记载在《匈奴传》中）。单于为此而怨恨，而句町国、西域诸国也因为此，相继叛离。陈饶返回后，王莽任命陈饶为大将军，封为威德子爵。

王莽始建国元年冬天，天上响雷，桐树开花。

王莽又设置五威司命，秦中四关将军。司命管理上公以下的官员，京城将军负责十二个长安城门的守卫。王莽在策命中对统睦侯陈崇说：“告诉你陈崇。不遵守命令，是祸乱的开始；异常奸猾，是谋逆的祸源；盗铸假钱，妨害货币流通；骄奢僭越制度，是祸害的肇端；泄漏宫中尚书机密的人，‘机密的事情外泄，则会贻害无穷。’在宫廷中接受爵位，到私门谢恩，任命官员，不由朝廷决定，朝廷的大权旁落：以上这六条罪行，是国家纲纪严厉禁止的，你要负责监察。‘柔亦不欺，刚亦不屈，不侮鳏寡，不畏强权。’皇帝诏命你按照法令办事，在朝中监察百官。”王莽又诏命悦符侯崔发，说：“‘巡逻警戒，防备盗贼。’你作为五威中城将军，确保京城治安，天下即会太平无事。”王莽诏命明威侯王级，说：“峣关稳固，向南对着荆楚。你作为五威前关将军，要耀武扬威，谨防盗贼。”王莽诏命尉睦侯王嘉，说：“羊头险关，向北对着燕赵。你作为五威后关将军，在壶口险要地带扼守，以确保后关安全。”又诏命掌威侯王奇，说：“崤山渑池险固，向东抵挡郑卫。你作为五威左关将军，把守函谷关通道，向东面展示军威。”又诏命怀羌子爵王福，说：“汧山陇山险阻，向西面对着戎狄。你作为五威右关将军，驻军在成固县扼守要塞，在西面防止羌人作乱。”

王莽派出五十位谏议大夫，在各郡国分头负责铸钱。这一年，长安街头有一位疯癫女子名字叫做碧，在街头上高喊：“高皇帝发脾气了，派我回国。敢有抗命者，九月份等着杀头吧！”王莽即刻派人将疯女子收捕，斩杀。负责治安的掌寇大夫陈成，为此而丢失官职。真定郡刘都等人举兵谋反，被发觉，王莽将叛乱者全部杀头。真定郡、常山郡大雨滂沱。

王莽始建国二年（公元10年）二月，大赦天下。

五威将帅七十二人返回长安后，汇报此行的经过：汉朝的诸侯王，已经将名称更改为公，他们都上缴了汉朝授予的印绶，成为平民百姓，没有敢于违抗诏命的。王莽封将军为子爵，封将帅为男爵。

王莽开始设置六管令（负责盐、酒、铁器专卖，负责铸钱，负责山泽税收，负责国家赊贷）。诏命由政府负责酒类专卖，盐、铁器专卖，负责铸造钱币，诏命采伐山中的植物、树木，捕捞湖沼中的水产，要向政府缴纳赋税。又诏命市场官员低买高卖，平抑物价，向百姓赊贷资金，每月收取百分之三的利息。羲和下面有酒士官员，每个郡安排一人，乘着传车到地方督察卖酒的收益。禁止百姓携带弓弩铠甲，违法者将被流放至西海郡。

匈奴乌珠留单于请求拥有汉朝封授的旧印，王莽置之不理，匈奴遂派兵在边郡骚扰，杀害掳掠边郡的官吏、百姓。

王莽始建国二年（公元10年）十一月，立国将军孙建上奏，说：“西域将军但钦报告，九月辛巳，戊己校尉史陈良、终带合谋杀害校尉刁护，劫持西域的屯田将士，自称废汉大将军，逃入匈奴。在这个月的癸酉，不知道是何处来的男子挡在臣孙建车前，自称‘我是汉室刘子舆，成帝嫔妃生的儿子。刘氏应当复国，赶快把宫殿让出来。’臣将此男子逮捕，是一位常（长）安人，姓武名仲。这些贼人违逆天命，大逆不道。臣奏请收捕武仲和陈良的亲属，判家属连坐罪。”奏请得到批准。孙建接下来报告：“汉氏高皇帝近来告诫，要撤掉守护高庙的吏卒，汉室作为新朝驾宾，享受祭祀，顺应天心，为的是保全子孙，高祖的宗庙不应该再设在常（长）安城中，刘氏诸侯，应该与汉朝一起废掉。陛下宽仁，迟迟未做决定。此前安众侯刘崇、徐乡侯刘快、陵乡侯刘曾、扶恩侯刘贵等人，乘机聚众谋反。现在一些奸猾不法之徒，或者妄称是前朝汉室将军，或者自称是成帝的儿子刘子舆，以至于犯下大逆罪，禁而不绝，这些都是因为圣恩还没有断绝这些逆贼的妄想。臣愚以为汉高皇帝已经是新朝嘉宾，在明堂享受祭祀。成帝，是皇上的异姓兄弟，平帝，是皇上的女婿，不应该再为他们设立祠庙。元帝与皇太后是夫妇，受圣恩眷顾，礼制允许。臣奏请，汉室凡是在京师设有宗庙的，一律拆毁。刘氏仍然为诸侯的，按照封国大小，封为五等爵位；在新朝担任官吏的，一律罢免，在家中等候恩赏。这样上可以符合天心，满足高皇帝神灵的愿望，下可以堵塞奸猾逆贼的妄想。”王莽说：“可以。嘉新公国师刘歆按照符命担任四辅。明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等三十二人，能够顺应天命，或者献上苻瑞，或者为新朝提出谏言，或者参与捕获反贼，建有功劳。刘氏与此三十二人同宗共祖的，不要罢免，赐予他们姓王。”只有国师刘歆的女儿，因为嫁给王莽的儿子，没有赐姓。改定安太后称号为黄皇室主，表明与汉室已经断绝关系。

王莽始建国二年冬天十二月，天上打雷。

王莽将匈奴乌珠留单于的名字改为降奴服于。王莽说：“降奴乌珠留服于知（囊知牙斯）侮辱国家，背叛与新朝的四条约定，屡次侵犯西域，寇略祸及边境，已成为边郡百姓的大害，其罪恶应当予以严惩。诏命立国将军孙建等十二位将军，分十路出兵，昭示皇天武威，惩罚囊知牙斯。予认为原呼韩邪单于稽侯狦的后代，几代单于忠孝，曾经为汉朝守护边塞，不忍心因为囊知牙斯一人获罪，灭掉稽侯狦的后人。现在将匈奴国土，包括土地上的人民，分为十五部分，立稽侯狦的十五位子孙为单于。派中郎将蔺苞、戴级飞马前往边塞，召稽侯狦的子孙拜为单于。其他匈奴人，知道犯法要连坐而不敢犯法者，一律赦免。”又派出五威将军苗訢、虎贲将军王况从五原郡出兵，厌难将军陈钦、震狄将军王巡从云中郡出兵，振武将军王嘉、平狄将军王萌从代郡出兵，相威将军李棽、镇远将军李翁从西河郡出兵，诛貉将军阳俊、讨秽将军严尤从渔阳郡出兵，奋武将军王骏、走胡将军王晏从张掖郡出兵，还有偏将、俾将以下一百八十人。招募天下刑徒、丁男、士卒三十万人，传令各郡为五位大夫运送裘皮衣服、兵器、粮食，由地方县长官吏负责押送，从沿海、长江、淮河一带转输到北部边郡，使者在路上骑马传令、督促运输，以军兴法惩治贻误军机的官吏，天下为之扰动。先抵达边郡的人员，要等待军队全部会齐，才能出击。

王莽因为钱币流通不畅，又再次颁发诏书，王莽说：“民以食为天，以货币为流通媒介，《尚书·洪范》八政中，以食为首。钱币的币值过大，会影响商品的流通，钱币的币值过小，又会造成携带不便，轻重大小应该适度，百姓才会乐意使用。”于是铸造五种钱币（详情记载在《食货志》中）。百姓不愿意使用，王莽又改为小钱、大钱二种钱币同时流通。盗铸假钱的人，难以禁绝，王莽遂加重惩罚，一家盗铸假钱，五家连坐，将犯罪的人家罚没为官府奴婢。官吏百姓出外或者返回，在途中要携带布币，与通行证明（符传），二者同时使用，如果没有携带，旅馆、饭店不能提供食宿，关津守卫不能放行。公卿上殿，也要随身携带，才能够进入宫门，想以此来推行布币的发行使用。

在当时，有些人争着向王莽献上符命，以求得封侯，没有这样做的人，相互间开玩笑，问：“你还没有拿到天帝的任命吗？”五威司命陈崇奏告王莽，说：“这是在大开奸贼巧取富贵之路，从而亵渎天命，应该杜绝。”王莽对符命过多过滥也烦不胜烦，遂派出尚书大夫赵并仔细核查，不是五威将军认可的苻命，一经发现，即逮捕入狱。

当初，甄丰、刘歆、王舜皆是王莽的心腹，首先拥护王莽在朝中窃据高位，极力吹捧王莽的功德；为王莽设计了“安汉公”、“宰衡”等封号，还上奏朝廷，封了王莽的母亲、两个儿子，王莽哥哥的儿子，这些都是甄丰等人在下面密谋策划的结果，而甄丰、王舜、刘歆也因为此而得到王莽封赏，在朝廷享受尊荣，当时并未想到，王莽会担任摄政。王莽担任摄政的想法，来自于泉陵侯刘庆、前辉光谢嚣、长安令田终术。王莽的羽翼已经丰满，就想向前再跨出一步，成为摄政。甄丰等人顺着王莽的想法，王莽继续封赏王舜、刘歆的两个儿子和甄丰的孙子。甄丰等人已经得到爵位，心愿满足，又开始担心汉朝的宗室、天下的豪杰。那些远离朝堂，急欲进身之徒，在此时会争先恐后制作符命，王莽同样会将符命作为依据，以假求真，王舜、刘歆此时惶恐起来。甄丰一向刚强，王莽知道这样做下去，会遭到众人反对，就委托符命，把担任太阿、右弼、大司空的甄丰改任为更始将军，与卖烧饼的王盛同列。甄丰父子对此默然接受。在当时，甄丰的儿子甄寻在宫中担任侍从，兼任京兆大尹，受封为茂德侯，也做了符命，说新朝应该将陕地分为两部分，封立两位伯爵，以甄丰为右伯爵，太傅平晏为左伯爵，就像当年周公、召公那样。王莽答应了，封甄丰为右伯爵。甄丰受封后又做符命，说原汉室平帝的皇后，黄皇室主应该成为甄寻的妻子。王莽以欺诈篡夺皇位，心里常怀疑大臣们会怨恨、诽谤自己，于是借此机会大发雷霆，以震慑臣下，王莽发怒说：“黄皇室主是天下母后，你竟敢讲出这样悖逆的话！”遂将甄寻逮捕。甄寻为此事而潜逃，甄丰随后自杀。甄寻跟随方士来到华山，一年后被抓捕，在供词中牵扯到国师公刘歆的儿子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯刘棻（fēn），刘棻的弟弟右曹长水校尉伐虏侯刘泳，大司空王邑的弟弟左关将军掌威侯王奇，还有刘歆的学生宫中侍从骑都尉丁隆等人，牵扯到公卿、亲属、列侯以下多人，为此而被杀的有几百人。甄寻手掌中有纹理，纹理显示出“天子”二字，王莽让人将甄寻的手臂砍下来，带到宫中检查，王莽说：“这只是一个‘大子’，或者说是一个‘六子’。‘六’者，和戮同音。这是显示甄寻父子应该受戮而死。”接下来就将刘棻流放至幽州，将甄寻的儿子流放至敦煌郡的三危山，将丁隆杀死在羽山，用驿车载着他的尸体传示各地。

王莽长着一张大嘴巴、短下颏，两眼外凸，布满血丝，声音嘶哑。身高七尺五寸，喜欢穿着厚底靴，戴上高冠，外面还要披上翻毛大氅，昂首挺胸，环视左右。在当时有一位通过技艺在黄门任待诏的官员，有人向待诏询问王莽的相貌，待诏回答：“王莽是人们所讲的猫头鹰眼、老虎嘴、豺狼声，这种人会吃人的，最后也会被人吃掉。”问话的人向王莽报告，王莽随即将这位待诏杀掉，而后赏赐告发者，再后来王莽用云母做成一面遮脸的屏风，不是亲近的人，难以看到王莽的真面目。

王莽始建国二年，王莽任命初睦侯姚恂为宁始将军。

王莽始建国三年（公元11年），王莽说：“百官更改名称，所负责的事务也要更改，法律条令，礼仪制度，还没有修订，暂且按照汉朝的礼仪制度执行。诏令公卿大夫诸侯二千石官员，举荐官吏百姓中有德行、有行政能力、擅长辞令、通晓经学者，各举荐一人，到王路四门来报到。”

王莽派出尚书大夫赵并出使慰劳北部边郡，赵并返回后，奏报说五原郡北假地区土壤肥沃，适宜种植谷物，在汉朝不同时期都安排有田官管理。应该在该地设置田禾将军，安排士卒屯垦，在北假地区屯田，可以弥补军粮不足。

在当时，各位将军驻扎在边郡，等待各路大军会齐后进攻匈奴，官吏士卒放纵，而内地郡县又在为征调军粮发愁，百姓逃离城郭，沦为盗贼，并州、平州的盗贼尤其猖獗。王莽诏令七公六卿，全部兼任将军，派著武将军逯并等人在主要城镇驻扎，安排中郎将、绣衣执法使者各五十五人，分别在靠近边境的大郡驻守，负责镇压盗贼，监察敢于擅自掌握武装的盗贼，这些盗贼流窜在外，烧杀抢掠州郡，欺行霸市，鱼肉百姓。王莽颁布诏书，说：“匈奴囊知牙斯罪恶滔天，罪不容诛，故此朝廷派遣猛将，分为十二路，同时出兵，将一举剿灭匈奴。朝廷设置司命军正，在军中设置司命军监十二人，设置这些官员，负责军中执法，对抗命不遵的人进行惩治。而今有些官员没有奉法守职，却倚仗权势，恐吓良民百姓，随意用铁链拘押百姓，收受钱款，贪赃枉法。制造事端，迫使农民逃离家园。官员如此行政，还算是称职官员吗？从今以后，再有违法者，即刻逮捕，向朝廷报上名字。”可是违法的官员仍然屡禁不止。

蔺苞、戴级到了塞下，引诱乌珠留单于的弟弟左犁汗王咸和咸的儿子登入塞，胁迫咸接受新朝任命，担任孝单于，赐予黄金一千斤，赏赐的锦绣也很多，然后将咸放回去；将咸的儿子登带回长安，王莽将登拜为顺单于，羁押在长安官邸中。

太师王舜自从王莽篡汉后，称自己心脏有病，而且病情越来越沉重，最终因病去世。王莽说：“在古时，姜太公以品德优秀，成为周代的太师，世代受到人们赞颂，应该借鉴。诏命王舜的儿子王延继承爵位，封为安新公，拜王延的弟弟褒新侯王匡为太师，兼任将军，永远做新朝的辅政大臣。”

王莽为太子安排老师和陪读，各有四人，官职与大夫一样，以原大司徒马宫为师疑，原少府宗伯凤为傅丞，博士袁圣为阿辅，京兆大尹王嘉为保弼，这四人是四师；原尚书令唐林为胥附，博士李充为奔走，谏议大夫赵襄为先后，中郎将廉丹为御侮，这四人是四友。又安排师友祭酒和侍中、谏议、《六经》祭酒各一人，一共九位祭酒，官职都是上卿。琅琊郡人左咸为太子讲授《春秋》、颖川郡人满昌为太子讲授《诗经》、长安人国由为太子讲授《易经》、平阳县人唐昌为太子讲授《尚书》、沛郡人陈咸为太子讲授《礼经》、崔发为太子讲授《乐经》，他们都是太子祭酒。王莽又派遣谒者带着安车、印绶，拜楚国人龚胜为太子师友兼祭酒，龚胜拒绝应征，绝食而死。

宁始将军姚恂被免官，侍中崇禄侯孔永担任宁始将军。

王莽始建国三年，池阳县出现很多小人，高一尺多，有些乘着车马，有些步行，手里还拿着各种器物，器物大小与小人身高比例相一致，过了三天，又消失不见。

靠近黄河的郡县，发生蝗灾。

黄河在魏郡决口，大水泛滥，流到清河郡以东的几个郡。在早些时，王莽担心黄河决口，会冲毁元城的王氏家族墓地。此次黄河决口，大水向东流去，元城没有遭受水灾，所以王莽对堵塞决口并不十分关心。

王莽始建国四年（公元12年）二月，大赦天下。

王莽始建国四年夏天，有一股赤气从东南方冒出，遮盖天空。

厌难将军陈钦说，擒获匈奴的俘虏招供，说侵犯边郡的匈奴是孝单于咸的儿子角所为。王莽大怒，遂将羁押在长安的咸的儿子登斩杀，以警告住在长安的蛮夷。

大司马甄邯去世，宁始将军孔永担任大司马，侍中大赘侯辅担任宁始将军。

王莽每次外出，都要在城中先行搜查，名称叫做“横搜”。这一个月，横搜五天。

王莽来到明堂，授予诸侯象征封国的茅土。然后颁发诏书，王莽说：“予以不德，继承圣祖，作为万国君主。考虑着想要安抚百姓，就要封侯建国，分出州域界限，实施风俗教化。借鉴前代经验，按照纲纪施行。《尧典》中有记载，划分十二州域，王畿以外为五服。《诗经》中的十五国风，囊括九州全境。《殷颂》中有‘覆盖九州’的诗句。《禹贡》中有记载，九州没有包括并州、幽州，《周礼·司马》中有记载，九州没有包括徐州、梁州。历代帝王沿袭制度，略有更改，亦有相应解释。目的是为了昭显功德，为了扩大影响，奉行的理念一致。在周代，文王、武王接受天命，设立东都洛邑、西都镐京。我接受天命，也应该这样做。以洛阳为新朝东都，以常（长）安为新朝西都。王畿连在一起，受封诸侯各有采邑。按照《禹贡》记载，划分为九州，按照周室分封，分出五等爵位。接受封赏的诸侯有一千八百个，附庸（附城）的数量也应该有这么多，论功封授。封国方圆为一同（一百里），享有食邑一万户，土地方圆一百里。侯、伯的封国，享受食邑五千户，土地方圆七十里。子爵、男爵的封国，享受一则的封地，享受食邑二千五百户，土地方圆五十里。附庸（附城）的封国，享有九成封赏，享受食邑九百户，土地方圆三十里。从九往下，每一级下降两成，最低一级享受一成的封赏。划分五个等级，合为一则的封地。接受茅土受封的，有十四个公爵，九十三个侯爵，二十一个伯爵，一百七十一个子爵，四百九十七个男爵，共有七百九十六人。附庸（附城）有一千五百一十一人。王氏九族的女儿封为任爵，有八十三人。汉室的后裔孙女中，中山国的承礼君、遵德君、修义君改为任爵。有十一个公爵，九个公卿，十二个大夫，二十四个元士。在诸侯国划定采邑，由宫中侍从讲礼大夫孔秉等人，与州郡通晓地理的人，在寿成宫朱鸟堂核对确定。予多次与公卿、祭酒、上卿一起听取汇报，亲自检查，已经有了定论。褒奖有德之人，奖赏有功之臣，可以彰显仁义道德；九族和睦，可以使亲族间亲密。予对此不敢懈怠，考察前人做法，按照功绩大小，给予奖赏，以表明爱憎，安抚黎民百姓。”王莽以地图还未最终确定为借口，没有将封国分下去，只是让受封者在京城享受俸禄，每月几千个钱。受封的诸侯日子很难过，有些人家生活拮据，不得不倚靠为他人打短工以养家活口。

中郎官区博向王莽谏言，说：“井田制虽然是古时圣王的做法，但已经废弃很久。周代衰落之后，民众抛弃井田制。秦国知道顺应民心，可以获得百姓拥护，因此取消井田制，重新制定阡陌制，百姓自由买卖土地，秦国最终统一天下，至今海内没有人说这种做法不对。现在要违背民心，重新恢复千年前的，已经废弃的井田制，即使尧舜再生，没有上百年的探索，恐怕也难以行得通。现在天下初定，国内百姓刚归附，最好不要贸然行事。”王莽知道民众怨恨这种做法。又颁发诏书，王莽说：“那些占有王田，或者因为赏赐而得到土地的，可以进行买卖，不再按照违法论处。有私自买卖平民的人，暂且不以违法论处。”

在当初，五威将帅奉命出使，将句町王更改为侯，句町王邯怨恨，不再归附新朝。王莽暗示牂柯郡大尹周歆诱骗句町王邯，而后杀了邯。邯的弟弟遂起兵斩杀周歆。在此前，王莽征发高句丽军队讨伐匈奴人，高句丽人不愿意出兵，郡中大尹强迫他们出兵，高句丽人纷纷逃窜，逃出塞外，有些则沦为盗寇。辽西郡大尹田谭追杀盗寇，很多人被杀。州郡将责任归咎于高句丽侯驺。严尤上奏，说：“貉人犯法，没有裹胁驺共同造反，假若驺有不轨之心，应该让州郡加以安抚，以打消驺反叛的念头。现在以大罪恐吓他们，我担心会因此而激起反叛，夫余蛮夷也会趁机联合。匈奴的问题还未解决，夫余、秽貉又相继造反，这些不能不引起警惕。”王莽不予理睬，秽貉遂起兵造反，王莽下诏将其剿灭。严尤将高句丽侯驺引诱来，将驺杀害，而后将驺的首级送往长安。王莽大喜过望，颁发诏书说：“在此前，予派遣猛将，实施惩罚，剿灭了匈奴单于囊知牙斯，将匈奴分为十二部落，或断其右臂，或斩其左股，或刺其胸腹，或抽其肋骨。今年的惩罚放在东部，先从秽貉开刀。捕获斩杀驺虏，平定东部，囊知牙斯很快也会灭亡，弹指间灰飞烟灭。这是天地群神宗庙社稷护佑的结果，是公卿、士大夫、百姓同心协力，将帅奋力拼杀的结果。予甚为嘉赏。将高句丽改为下句丽，布告天下，让百姓知晓。”此后貉人更加肆意袭扰边郡，东北的秽貊与西南夷造反愈演愈烈。

王莽志得意满，认为四夷已经不足挂虑，于是开始考虑复古的事情，颁发诏书说：“予怀念皇始祖考虞舜帝，予在文祖庙接受王位禅让，在璇玑玉衡殿处理政务，而后祭祀上天，祭祀万方神灵，遥祭名山大川，予祭拜群神，巡狩五岳，会见四方诸侯，听取意见，监察官员们的治理。予接受禅让，继位为真皇帝，到始建国五年，已经过去五年时间。阳九厄运已经过去，一百零六年一遇的灾厄也已经渡过。木星在寿星区域，土星在明堂区域，太岁在癸酉，仁德星处于中宫。从卦象上看，观卦、晋卦是这一年的主卦，用龟甲占卜，在今年二月建寅，予要到东部巡狩，要按照礼仪做出各种安排。”朝中公卿奏请，皇帝应该诏命有关官吏百姓，准备车马，还有需用的布、帛、绵，又奏请在内地十二个郡国购买马匹，征发丝帛四十五万匹，运送到常（长）安来，不必等待筹备完毕，随筹集随运。抵达长安的物质达到一半以上，王莽又颁发诏书，说：“文母太后身体欠安，暂且停止转输。”

王莽始建国四年，王莽更改十一位公爵的封号，将“新”改为“心”，后来又将“心”改为“信”。

王莽始建国五年（公元13年）二月，文母皇太后驾崩，葬在渭陵，与元帝合葬，用一条沟隔开。王莽在长安为文母皇太后设立祠庙，新朝世代祭祀。元帝配享祭祀，元帝的神位在太后神位下面。王莽为太后服丧三年。

大司马孔永乞骸骨，请求退休，王莽赐予安车驷马，在朝中享受特进待遇，参加朝会。同风侯逯并担任大司马。

在当时，长安的百姓听说王莽要将国都迁往洛阳，不愿意再修缮房屋宅邸，有的人家还拆了一些房子。王莽说：“玄龙石上刻的文辞说：‘帝王有德，定都洛阳。’符命已经讲得很清楚，谁敢不服从！到了始建国八年，木星位于星纪宫，在洛阳定都。对常（长）安都城，要及时加以修缮，不要让城池颓坏。敢有违犯者，报上名字，按照法律治罪。”

王莽始建国五年，乌孙国大、小昆弥派出使者前来长安贡献。大昆弥是中国的外孙。前代昆弥娶的匈奴妻子生的儿子，是小昆弥，乌孙国人愿意归附小昆弥。王莽看到匈奴人屡次侵犯边郡，就想收买乌孙国人心，于是派出使者，将小昆弥的位置安排在大昆弥座位上方。保成师友祭酒满昌上奏章，弹劾安排昆弥座位的使者，说：“夷狄因为中国是礼义之邦，所以才屈从归附中国。大昆弥，是乌孙国的国君，现在使者安排座位，却将座位安排在乌孙国臣子下方，这样做不是在团结夷狄。使者这样做，犯大不敬罪！”王莽大怒，竟然免去满昌的官职。

西域各国因为王莽不再施予恩信，焉耆国首先背叛，杀了西域都护但钦。

王莽始建国五年十一月，彗星在天空出现，一连出现二十几日才消失。

王莽始建国五年，因为家中存有铜、炭，触犯禁令的人很多，王莽不得不取消禁令。

接下来一年，王莽将纪元年号更改为天凤。

王莽天凤元年（公元14年）正月，大赦天下。

王莽说：“予将在二月建寅，举行巡狩大礼，太官携带干肉和其它食品，宫内宦官安排坐卧的行李帐篷，所经过地方，不要预先安排。予将要向东巡狩，要亲自春耕，经过每个县都要进行春耕，以劝诱百姓发展农业生产。予还要向南巡狩，予要亲自下田插秧。在每个县，予都要亲自插秧锄草，以劝导农民加强田间管理。予还要向西巡狩，予要亲自下田收割。在每个县，予都要到田间与农民一起收获，以劝导农民将收获的粮食颗粒归仓。予还要向北巡狩，予要带上农具，在每个县予都要帮助收获粟米，以劝导农民注意收藏。从北方完成巡狩大礼后，予要在中原洛阳建造国都。敢有喧哗违抗法令者，按照军法惩治。”朝中公卿大臣们上奏，说：“皇帝仁孝，在往年，文母太后身体欠安，皇帝亲自伺候，而且是衣不解带。现在太后驾崩，群臣哀悼，皇帝哀伤的心情还没有恢复，饮食也在减少。又要在一年中，到全国四个方向巡狩，要经过万里跋涉，皇帝的身体要紧，不能仅带上一些干肉，这样做恐怕难以保证身体健康。请暂且放下巡狩，等待服丧结束后，看身体情况再做出决定。臣等在下面尽力安抚百姓，按照诏命处理各种政务。”王莽说：“公卿、州牧、各位大臣、诸侯、百官，你们愿意尽心竭力，代表朝廷安抚百姓，以达到予施政的要求，予也采纳你们的意见，大家共同努力吧！一定要做到言而有信。予的巡狩改在天凤七年，木星在大梁宫，太岁在庚辰，予要再次举行巡狩大礼。接下来一年，木星在实沈宫，太岁在辛巳，予还要到洛阳，在洛阳建都。”于是王莽派出太傅平晏、大司空王邑先行抵达洛阳，为建都选择地址，勘察修建宗庙、社稷坛、祭祀天地的坛址。

王莽天凤元年三月三十日，天上出现日食。王莽大赦天下。王莽赐予大司马逯并策书，说：“天上太阳无光，战争不止，你要交还大司马印绶，回到你的侯爵位置上。太傅平晏不再负责尚书事务，取消宫内侍从诸曹兼任的其它职务。任命利苗男爵苗訢为大司马。”

王莽做了真皇帝后，心中常忌惮大臣，担心他们会蓄谋夺权，朝中一旦有人奏言大臣有过失，王莽就会将上奏的人提拔重用。孔仁、赵博、费兴等人，以敢于弹劾大臣，受到信任，王莽将他们安排在重要位置。朝中的公卿入宫，随从的官吏有一定限制，太傅平晏的随从超过限制，掖门的仆射呵止，出言不逊，太傅府衙的戊曹士逮捕仆射。王莽知道后大怒，派执法官吏率领几百名车兵、骑兵包围太傅府，抓住戊曹士，当场斩杀。大司空属下夜晚经过奉常亭，亭长呵止，属下向亭长报上官名，亭长当时喝醉了酒，说：“有什么可以证明？”属下气急了，用马鞭抽打亭长，亭长竟然将这位属下斩杀，而后逃亡，郡县追捕亭长。亭长家人上书，说明杀人原因，王莽说：“亭长奉公执法，不须追究责任。”大司空王邑只好斥责属下，而后认罪。国将哀章行为不端，王莽为哀章选了和叔，安置在哀章身边，颁发敕文，王莽说：“你不但要保护国将哀章的妻儿老小，还要保护哀章在广汉郡的亲属。”朝中公卿看不起哀章，哀章在朝中却能够飞扬跋扈。

王莽天凤元年四月，出现霜冻，冻死庄稼和草木，海滨的情况更为严重。六月份，沙尘暴漫天刮来。七月份，大风吹倒树木，北阙直城门上的屋瓦被吹落。发生雹灾，落下的冰雹可以砸死牛羊。

王莽按照《周官》、《王制》中的记载，设置卒正、连率、大尹，职务相当于太守；设置属令、属长，职务相当于都尉。设置州牧、部监二十五人，他们在朝见皇帝时，享受与三公一样的礼遇。职务属于上大夫，每个人负责五个郡。公爵可以担任州牧，侯爵可以担任卒正，伯爵可以担任连率，子爵可以担任属令，男爵可以担任属长，都是世袭爵位。没有爵位的就是大尹。王莽将长安城郊区分为六乡，每个乡设置一个乡率。将三辅分为六个尉郡，将河东郡、河内郡、弘农郡、河南郡、颍川郡、南阳郡更改为六队郡，郡的官员为大夫，职务如同太守；还有属正，职务如同郡都尉。将河南郡大尹的名称更改为保忠信卿。为河南郡增加属县，达到三十个县。又设置了六个郊州长，每个州一人，每人负责五个县。还有其它官名，王莽随意改动官职名称。较大的郡，一分为五。县以亭为名的，有三百六十个，以此来对应符命中的内容。又在边郡设置境尉，以男爵充任。诸侯国中如果有闲置土地，就拿来作为赏赐官员使用。王莽颁发诏书说：“常（长）安作为西都，郊区有六乡，属下县官叫六尉。义阳（洛阳）作为东都，郊区有六州，属下县官叫六队。向都城交纳粟米的郡，叫内郡，内郡以外的郡叫近郡。有险关要塞阻碍的郡叫边郡。合起来一共是一百二十五个郡。在九州之内，有二千二百零三个县。公爵的封国叫甸服，这是王畿的护城；封在侯服的诸侯，是王畿的依靠；封在采服、任服的诸侯，是王畿的支柱；封在宾服的诸侯，是王畿的屏障；封在揆文教，奋武卫的诸侯，是王畿的墙垣；封在九州以外的诸侯，是王畿的外藩，各以其方位称呼，总括起来，就是万国。”再以后，每年都有些改动，一个郡至少要更改五次名字，而后有些又恢复为原来的名字。官吏百姓难以记得住，每次王莽颁下诏书，要附带原来这些地方曾经叫过的名字，再加以说明，比如，王莽说：“制诏书予陈留郡大尹、太尉：着令将益岁以南的土地划归新平郡。新平郡，就是原来的淮阳郡。将雍丘以东的土地划归陈定郡。陈定郡，就是原来的梁郡。将封丘以东的土地划归治亭郡。治亭郡，就是原来的东郡。将陈留郡以西划归祈隧郡。祈隧郡，就是原来的荥阳郡。陈留郡已经不再成为郡。大尹、太尉，都要到皇帝的行宫来报到。”王莽在新朝更改地名，就是这样地任意而又随性。

王莽又诏令，全国的小学，以戊子代替甲子，作为六十轮回的开始。将戊子作为男子行加冠礼的首日，婚丧嫁娶则将戊寅开头的十天作为忌日。百姓大多数不愿意改变旧的习俗，拒绝按照新的规定，去处理自己的事情。

匈奴乌珠留单于囊知牙斯去世，弟弟咸继承单于位，号称乌累单于，请求与新朝和亲。王莽派出使者，用厚礼拉拢匈奴人，又欺骗乌累单于咸，说他的儿子还活着，要将乌累单于的儿子登送回去，同时要求乌累单于咸把叛将陈良、终带等人交还朝廷。乌累单于将陈良等人绑缚，交给使者，而后用槛车押送至长安。王莽用火刑将陈良等人在长安城北活活烧死，还诏令官吏百姓前去观看。

边郡地区出现大饥荒，出现人相食的情况。谏议大夫如普在边郡巡视驻军，返回后报告：“军队驻扎在边郡要塞地带，士卒的生活很苦，边郡没有基本的生活设施。现在新单于请求和亲，应该将边郡的士卒减少一部分。”校尉韩威上奏谏言：“以新朝的军威，吞灭胡虏，无异于一口吞掉一只虱子。臣愿意率领五千勇士，不需要带太多的粮食，饥餐胡虏肉，渴饮胡虏血，在匈奴中横行。”王莽很赞赏韩威的豪言壮语，拜韩威为将军。但还是采纳了如普的建议，将驻守边郡的部队撤回来。免去陈钦等十八人的职务，又撤消了四个边镇的都尉和他们率领的驻军。来到长安的匈奴使者返回后，乌累若鞮单于知道自己留在新朝的儿子登，此前已经被王莽杀害，于是又调动大军进攻边郡，王莽只得在边郡再次安排驻军、屯恳。边郡的百姓大批地涌入内郡，成为流民，有些人靠给人家做奴婢活命，王莽又颁布诏命，官吏百姓敢收留边郡民众为奴婢的，杀头示众。

益州郡的蛮夷此时已经杀害郡大尹程隆，三面边郡的蛮夷先后造反。王莽派出平蛮将军冯茂率军镇压。

宁始将军侯辅免官，讲解《易经》的祭酒戴参担任宁始将军。

王莽天凤二年（公元15年）二月，王莽在王路堂安排酒宴，朝中的公卿大夫全部出席，大家尽情欢宴。而后王莽大赦天下。

此时，在白日可以看见天上的星星。

大司马苗訢被贬为司命，以延德侯陈茂来担任大司马。

有谣言流传，说有一条黄龙在黄山宫中坠落而死，百姓奔走相告，前往观看的人成千上万。王莽心中厌恶，逮捕传播谣言的人，询问谣言的来历，没有找到散布谣言的人。

乌累若鞮单于咸既然想要与新朝和亲，就又请求王莽送回儿子登的尸体。王莽想派使者专程送回登的尸体，又担心乌累单于咸怨恨，而在匈奴杀害使者，于是将此前怂恿杀害乌累若鞮单于儿子的将军陈钦，以其它罪名逮捕入狱。陈钦说：“这是要杀我来讨好匈奴呀。”随即自杀。王莽挑选能言善辩的儒生济南人王咸作为特使，五威将军琅琊人伏黯等人作为武官，将登的尸体送回匈奴。同时敕令乌累单于咸将前匈奴乌珠留单于囊知牙斯的坟墓挖开，用荆棘做成的鞭子抽打尸体。还诏令匈奴人离开塞下，回到大漠以北，责令匈奴乌累单于向新朝上缴一万匹马，三万头牛，十万头羊，还要将掳掠去的边郡百姓送还新朝。王莽喜欢颁发一些不切实际的诏令。王咸来到匈奴乌累单于的王庭，向乌累若鞮单于宣示王莽的威风、圣德，指责乌累单于忘恩背义，与乌累单于唇枪舌剑一番，乌累单于难以诘难，使者宣读完王莽交待的使命，随即返回。使者王咸入塞不久，即病死，王莽封王咸的儿子为伯爵，封伏黯等人为子爵。

王莽认为制度确定后，天下自然会太平安宁，于是开始精心研究地理，制作礼乐，从《六经》中寻找制定礼乐的根据。朝中的公卿早出晚归，反复讨论，一连几年定不下来，无暇顾及冤狱诉讼这些关乎百姓切身利益的紧要事务，有些县道长期没有官员治理，连续几年要由郡里的太守来兼任，官府里的贪赃枉法，日甚一日。中郎将、绣衣执法在郡国督察，仗着手中握有权力，肆意为非作歹，官员之间相互告发。王莽安排了十一个公爵属下的官吏，分布在全国劝农稼穑，种植桑树，按照节气时令，颁布政令，监督制度的执行，路上官员的车辆来往不绝，冠盖相望，这些派出去的朝廷官员，召见地方上的官员百姓，逮捕审案，郡里、县里为此而贿赂公行，上下贪污，搜刮财物，应该审理的案件被不法官吏颠倒黑白，为此而赴京告状，守在阙门下申诉冤情的百姓络绎不绝。王莽认为，自己在前朝垄断朝中的权利，最终获取天下，担心臣下也会有人效法，于是将大权独自包揽，有关官员对负责的政务，只求免责，敷衍了事。主管中枢机要、国库、钱粮的官员，全部由宦官来担任，官员百姓密封上奏的书信，宦官要先行拆开来阅读，宫中尚书却不能及时地了解实情。王莽害怕臣下篡权，已经到了疑神疑鬼的程度。又喜欢更改制度，政令繁多，应该执行的政策，执行人须反复地询问，才能够搞得清楚，在具体执行中又前后矛盾，以至于连王莽本人也昏聩不清。王莽常常在宫中秉烛办公，灯火通明，直至清晨，案牍上需要处理的公文堆积如山。尚书因此也拖延政务，或者隐瞒不报，递上去等待批复的奏章，甚至长达几年没有下文，拘押在郡县监狱中的犯人，碰上大赦令应该回家的，服役的卫兵因为无人交待，已经过去三年，囚犯还拘押在狱中，得不到释放。粮食流通不畅，谷物腾贵，驻守在边郡的士卒达二十几万人，啼饥号寒，具体负责的官员一筹莫展。五原郡、代郡的情况更为严重，以至于民众起来造反，沦为盗贼，几千人成群结伙，在周围的郡县流窜。王莽派出捕盗将军孔仁率领军队，与郡县中的驻军联合围剿，过了一年多才将盗贼平息下去，边郡此时已经是掳掠殆尽，残破不堪。

邯郸县以北下起了暴雨，雨后浓雾弥漫，水得不到及时地排泄，深者达数丈，淹死数千人。

立国将军孙建去世，王莽任命司命赵闳为立国将军。宁始将军戴参恢复原来的职务，南城将军廉丹改任为宁始将军。

王莽天凤三年（公元16年）二月乙酉，发生地震，天上下起了大雨、大雪，崤山以东的情况更为严重，雪深达一丈，竹子、柏树因为受灾严重而枯死。大司空王邑上书，说：“臣在任上八年，工作成绩不佳，司空职务形同虚设，现在又有地震发生。请求乞骸骨，退休回家。”王莽说：“地震分为地动、地震，地震者有害，地动者无害。《春秋》中也有地震的记载，《易经》坤辞中也有地动的记载，地动时，地面开裂、合拢，万物因此而产生。灾异的出现，有各自的原因。天地出现震动，以显示天威，以警戒予（朕）躬，公有什么责任呢，现在要求乞骸骨，退休回家，你这样做不是要让予难堪吗。派诸吏散骑司禄大卫修宁男爵传达予的旨意。”

王莽天凤三年五月，王莽又制定了官吏俸禄制度，王莽说：“予遭遇阳九厄运，一百零六年一遇的灾难周期，国家财政困难，用度不足，人民骚动，从公卿以下官员，一个月的俸禄只有二匹十緵（zōng）布，或者一匹丝帛。每当想起这些，予心中常会感觉悲凉。现在厄运、灾难周期已经过去，国库虽然还没有充裕，也略有盈余，从六月初一庚寅开始，按照制度发给官吏俸禄。”从朝中的四辅、公卿、士大夫，到普通官员，分为十五等。最低官员的俸禄，一年为六十六斛，按照级别递增，最上等的到四辅，为一年一万斛。王莽又说：“‘普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣。’官吏需要天下的资财来供养。《周礼》中有膳食、珍馐美味一百二十种，现在诸侯的俸禄来源，都是享用封同、封国、封则；辟爵、任爵、附城（附庸）的俸禄来自于食邑；公、卿、大夫、元士的俸禄来自于采邑。多少不等，都有制度规定。一年的收成好，要向朝廷贡献礼物，收成不好，要有所减少，与百姓同喜、同忧。每年向朝廷上缴计簿时，进行统计，如果当年的收成没有遇到灾害，太官贡献的珍馐美味，按照规定，可以多享受一些；如果遇到荒年，按百分之十的比例递减。东岳太师和立国将军负责东方的三州（豫州、徐州、青州）一部二十五个郡；南岳太傅和前将军负责南方的二州（扬州、荆州）一部二十五个郡；西岳国师和宁始将军负责西方的二州（梁州、雍州）一部二十五个郡；北岳国将和卫将军负责北方的二州（冀州、兖州）一部二十五个郡；大司马负责纳卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆队、右队、中部、左部到前部，共有十个郡；大司徒负责乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部、右部，共有五个郡；大司空负责予卿、虞卿、龚卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部还有后部，共有十个郡；以及六司，六卿，所属的公爵，按照该地区的灾害，按照一年的丰歉情况，按照百分之十的比例递减俸禄。郎官、从官、京城的官吏俸禄，在京城的国库中支取，以太官供应的膳食品质作为标准，加以增减调节。诸侯、辟爵、任爵、附城（附庸）、官吏要关注当地的灾害，以及当地的粮食收成。只有这样，才能使得上下同心，才能促进农业发展，让百姓过上丰衣足食的生活。”王莽制订的制度如此繁琐，以至于每年地方郡县在上缴计簿时，很难保证有准确的统计，官吏也始终难以拿到制度规定的全额俸禄，于是官员之间更加肆无忌惮地贿赂公行，相互间收取财物，中饱私囊。

王莽天凤三年五月戊辰日，长平馆旁边的泾水西岸出现崩塌，堵塞了泾河水向下流动，河堤最终决口，大水向北边漫出。王莽派出大司空王邑前去巡查，回来后报告，朝中群臣向王莽敬酒祝贺，说这是《河图》中所讲的：“以土镇水。”是匈奴将要灭亡的徵兆。王莽于是派出并州牧宋弘、游击都尉任萌率领军队进攻匈奴，大军来到边郡后，随即驻留下来。

王莽天凤三年七月辛酉，霸城门遭遇火灾，这是民间所称的青门。

王莽天凤三年七月戊子是一个月中的最后一天，天上出现日食。王莽大赦天下。王莽又诏令朝中的公卿、大夫、诸侯、二千石官员举荐四种品行优秀的人才（有德行、通政事、能言语、明文学）每一种人才举荐一人。大司马陈茂因为天上出现日食，遭到罢免，武建伯严尤担任大司马。

王莽天凤三年十月戊辰，王路朱雀门无端地发出呜响，昼夜不停，崔发等人上奏，说：“虞舜帝开启四门，以打通四方的谏言。朱雀门鸣响，是在表明应当继承先圣的制度，招徕四方士人。”王莽于是诏令群臣祝贺，举荐的四种士人从朱雀门进入，来到朝廷回答策问。

平蛮将军冯茂进攻句町，带去的士卒有很多人患上疾病，为此而死去的士卒达十分之七；地方官府收取赋敛，达到百姓家中财产的十分之五；益州因此而民生凋敝，战事久拖不决。王莽将冯茂调回，逮捕下狱，此后死在狱中。王莽又派出宁始将军廉丹和庸州牧史熊进攻句町，颇有斩获，大军征剿取得初步胜利。王莽又想召回廉丹、史熊，廉丹、史熊要求增加军队和物资，决心将蛮夷彻底剿灭后，再奉诏班师。王莽同意增加赋敛，就都（广汉郡）的大尹冯英不肯增加百姓的赋敛，上奏朝廷，说：“自从越嶲郡遂久县的仇牛蛮夷、同亭郡（牂柯郡）的邪豆蛮夷反叛以来，前后经历十几年，郡县征剿一直没有停止过。此前任命冯茂率领军队征剿，可谓是不择手段，也采取了一些权宜措施。在僰道以南，那里的山高沟险，冯茂将蛮夷驱赶至荒无人烟的地方，化费了上亿计的军费，官兵因为瘴气患病而死的，达十分之七。现在廉丹和史熊担心按期不能完成征剿任务，强行向各郡县征调兵源、钱谷，为此而搜刮百姓手中的财物，强取豪夺达到百姓家产的十分之四，梁州因此而破败，战事仍迟迟不能结束。奏请朝廷将大军撤回，让留守的军队就地屯田，而后以鼓励奖赏的政策，招降叛乱的蛮夷。”王莽读了奏书后大怒，免去冯英的职务。又过了一段时间，王莽感觉到奏书中还有些合理成分，于是说：“冯英的话也无可厚非。”又任命冯英为长沙郡连帅。

与翟义一起谋反的同党王孙庆被抓获，王莽派出太医、药师和屠夫将王孙庆解剖，将王孙庆尸体的五脏六腑详细测量，用竹枝贯通血管、脉络，通过这些来了解人体构造，以及脉理、血管的走向，说这样做可以了解治病的原理。

王莽天凤三年，王莽派出大使五威将军王骏、西域都护李崇率领戊己校尉统辖的屯田军队出使西域，西域各国来到郊外欢迎使节，贡献礼物。西域国家因为此前杀害了西域都护但钦，王骏要借机报仇，遂安排突袭这些西域国王，王莽命令佐帅何封、戊己校尉郭钦率领军队分路出击。焉耆国诈降，在半路上伏击王骏等人，王骏等人遭到伏击后被杀。郭钦、何封随后赶到，将焉耆国留下来的老弱妇孺斩杀殆尽，而后从车师国撤军入塞。王莽任命郭钦为镇外将军，封郭钦为剿胡子爵，封何封为集胡男爵。从此后，西域与内地断绝联系。